中外自由贸易区的比较研究

左诗

内容摘要：本文通过比较研究的方法，重点探讨了中外自贸区在设立背景与目的、选址、功能、监管政策、管理体制、运行特点等方面的异同。并在此基础上，以外国自贸区的发展经验为启示，结合了中国的国情，为中国发展自贸区提出了相关的政策建议。

关键词：我国 自贸区 比较研究 政策建议

2013年，我国设立中国（上海）自由贸易（试验）区（下称“上海自贸区”），并计划在此基础上在其他具备条件的地方设立自贸区。在未来的一段时间内，自贸区将会成为我国经济的一大亮点，同时也将成为我国施行经济体制改革的试验田，其地位十分重要。

我国自贸区与外国自贸区的相同点

截至目前，我国仅设立了一家自贸区，即上海自贸区。因此，下文将以上海自贸区作为我国自贸区的代表与外国自贸区进行比较研究。

（一）选址大都靠近优质港口

除却美国的一部分以加工制造为主要目的对外贸易区，世界上大部分自贸区都建立在沿海港口附近。世界上几大著名自贸区，如汉堡港自贸区、纽约港对外贸易区、阿姆斯特丹港自贸区、迪拜港自贸区，都是设立在港口附近，依靠港口的优势而发展壮大的（张世坤，2005）。上海自贸区位于我国最大的港口城市上海，在选址上与外国的做法也是一致的。

在港口附近设区有着几点原因。首先，自贸区的主要功能是发展贸易以及加工制造等以货物、商品、原材料为基础的行业。由于相比公路运输和航空运输在货运量和成本上的优势，目前船运仍然是最好的物流方式。其次，开展贸易需要有足够面积的保税仓库。而许多港口内都设有大面积的港口仓库，为大量货物提供保税储藏和加工服务。总而言之，将自贸区设立在港口附近可以同时满足自贸区对于航运条件和仓储条件的需求。

（二）实行“境内关外”的海关管理原则

“境内关外”是自贸区最为显著的特征，即自贸区处在国境之内，关境之外。海关对从国境外进入区内的货物不征税、不监管，只有从区内进入关境时才收取关税，而对于区内流转的货物亦不作监督。这三条政策可以概括为“一线放开，二线管住，区内自由”。事实上，外国自贸区都奉行着“境内关外”的原则，对于在区内开展的经济活动都奉行着将政府干预维持在最低限度的原则。

我国现有保税区的定义是“海关监管的特殊经济区域”，实际上属于“境内关内”的范畴（卢国能，2010）。在保税区内，海关会在许多情况下监管区内的经济活动；而上海自贸区则采用了“境内关外”的政策，放松了海关监管，相关的政策与世界各国的自贸区实现了接轨。

（三）运行功能与世界惯例一致

自贸区种类繁多，其功能设定也不唯一。其中包括功能较为单一的转口贸易型或保税仓库型，兼具贸易和加工制造功能的贸易加工型，以及在此基础上大力发展了金融服务业，从而成为了集贸易、制造、服务于一体的综合型自贸区。像汉堡港自贸区、纽约港对外贸易区、阿姆斯特丹港自贸区、迪拜港自贸区等自贸区都因为自身区位的巨大优势而发展成为了综合型自贸区。

根据国家大力在区内推动金融改革的意图，上海自贸区应属于综合型自贸区。之所以将其定位为综合性自贸区有两方面原因。首先是中国对改革金融体系有着迫切需求；若将其发展为转口贸易型或贸易加工型，不仅会与国内原来的保税区和出口加工区的功能重叠，又难以实现国家的改革意图。其次，上海目前是中国金融业最为发达的城市，并计划建设“国际金融中心”。这需要加快推进金融体系改革。上海有条件、也需要率先开展金融体系改革。将上海自贸区定位为综合型自贸区就是要使上海担负这一重任，促进金融、贸易等第三产业的改革与发展。

中国自贸区与外国自贸区的不同点

（一）设立背景和目的

欧美等国早在19、20世纪就已建立了许多自贸区，在当时的世界经济形势下，这些国家的自贸区的功能相对简单，即只是发展贸易，因而其设立背景和目的也相对简单。欧洲发展资本主义较早、商品经济发展较快的的国家拥有贸易上的优势，这些国家希望通过自贸区的建立，疏通贸易渠道，加速本国的资本输出和商品输出。

而时至21世纪，世界经济形势已经发生了巨大的变化，加之我国国情，我国设立自贸区的背景和目的复杂了许多。

从外部看，近年来，美国开始极力推动TPP（跨太平洋伙伴关系）和TTIP（跨大西洋伙伴关系）。这套体系有着极高的准入标准。若以这套标准，中国可能无法进入TPP和TTIP，进而被排除在新的世界经济体系之外。我国建立上海自贸区，就是要通过负面清单管理和准入前国民待遇等试验，形成成熟的经验之后再推广到更大范围的区域（陈庭翰，2013），以更高标准的开放实现第二次“入世”。

从内部看，我国经济已经因受制于土地、资源、劳动力等要素成本上升，投资和出口占经济增长比重过大等因素而出现了发展减速的迹象，面临着陷入“中等收入陷阱”的危险。为此需要深化经济体制改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现包括汇率和利率在内的要素市场化，推动政府由审批型向服务型转变。上海自贸区的设立就是要试验新的制度、新的安排，通过大幅度减少行政审批和监管，试行利率自由化、汇率自由兑换等举措，以开放促进我国的进一步改革与发展。

我国将自贸区建设提升到国家战略的高度，以实现贸易和投资的自由化、金融的国际化和行政审批精简化作为目的，以小范围的全面对外开放促进更大范围的改革与发展，推动自贸区规则与国际惯例深度接轨，这种做法在世界上是很少出现的。

（二）管理体制

“国家行为”是自贸区的四大特征之一。世界上许多国家都设立了国家级专门机构来管理该国的自贸区。诸如美国国家对外贸易区协会、荷兰国际配销委员会、韩国关税自由地区审议委员会，都是负责审批设立和监管自贸区的机构，具有很高的权威性和专业性。

我国的情况则不同于国际惯例。比如上海自贸区是由地方政府申报，经国务院审批后设立的。但是从管理的层面上来看，上海自贸区管委会隶属于上海市政府，其成员由上海市政府任命，地方政府的色彩非常鲜明。endprint

（三）政策法规

许多国家都由最高立法机关通过法律，以保障区内政策的稳定性，保护区内投资者的权益。即国家先立法，再设立自贸区。例如美国国会在1934年6月通过了对外贸易区法案，在两年之后才在纽约布鲁克林建立了其第一家对外贸易区。

相比之下，我国的做法有所不同。也许是上海自贸区仍属于试验方案，仍然可能有所调整，全国人大、或上海市人大目前尚未通过任何与自贸区有关的法律。

长期来看，立法缺失有着其难以避免的缺点。一方面是难以保持自贸区政策的稳定性，提高自贸区投资的风险，影响投资者的热情；另一方面在于缺乏明确的法律条文会导致政府、企业、个人对于相关的法律概念理解不同，影响自贸区政策的落实（孙秀君，2006）。

（四）自由性

自由性作为自贸区的四大特征之一，对于自贸区的发展有着重要作用。世界各国自贸区都有着很高的自由度。区内企业在不违反自法律的前提下所开展的经营活动，政府都不加以干涉（黄志勇，2012）。

相比原来的保税区，上海自贸区推行准入前国民待遇，能够更好地吸引外商投资；实行负面清单管理制度则能够激发企业的创新意识，为自贸区的运行提供活力。如果这两项管理制度能够得到很好地执行，就能大大提升上海自贸区的自由度。但是，目前上海自贸区所公布的负面清单被普遍认为“过长”，对于区内经济活动所禁止的事项过多。这使得上海自贸区高度的自由性受到或多或少地损害，与国外自贸区产生了一定的差距。

中国自贸区发展的政策建议

（一）谨慎设立以避免泛滥

自贸区建设遵循经济学一般原理，并不是多多益善，其边际效用会因数量增加而逐渐减少，甚至降为零。再考虑建设成本，自贸区泛滥将会带来得不偿失的结果。

（二）建立监管机构并完善法律法规

从国外经验来看，由全国性机构来管理自贸区，能够更好地以全局的视角，让自贸区得以健康发展；防止地方政府官员片面地追求发展本地经济而破坏全局甚至个人政绩。另外该机构应当将商务部、交通运输部、海关总署、人民银行等各个相关部门的资源整合到一起；赋予该机构审批、监管自贸区的工作，避免实际的审批、监管权仍然分散在各个部门，出现政出多门、甚至政令互相矛盾的局面。

同时，上海自贸区试点经验成熟后，全国人大应尽快启动自贸区的立法工作。该法律应将自贸区设立条件、功能设定、海关监管、金融政策、税收优惠等特殊性政策都纳入其中。这样，监管机构可以对相关政策有统一的认识，保障自贸区政策的稳定性。而对于在区内经营的企业来说，法律的健全可以使其更有信心和热情，让其利益得到切实保障。

（三）在经济实力雄厚和地理位置优越处选址建区

地区的经济实力和自贸区的发展是相辅相成的，因此区域选择是在设立自贸区时的关键问题。从软件看，自贸区应当选址于经济实力较强、尤其是国际贸易较为发达的地区。因为这些地区出于进一步发扬贸易优势、巩固经济地位的考虑，对于自贸区有很大的需求；而自贸区的发展又需要本地经济和贸易实力作为支撑。

而从硬件看，自贸区应当选址于地理位置优越、尤其是靠近港口的区域。正如之前提到的，世界许多成功的自贸区都设立在港口周围。在这个基础上，无论何种类型的自贸区，都能够通过港口强大的集散和物流能力，快速、低成本地让货物进出区内。从这个角度来说，国内的上海、广州、舟山、天津等优质港口都是理想的备选地点。

（四）根据各自特点设定功能

除了区位条件之外，自贸区还需要根据自身的特点明确其功能。自贸区的功能包括贸易、制造、出口加工、保税储藏、综合物流等许多种。影响自贸区功能设定的因素应该包括以下几个：海空港口、厂房、仓库等各方面在内的基础设施建设；考虑到技术水平和成本的劳动力；金融业的发达程度。

一般来说，靠近优质港口、交通便利，但基础设施不完善，或劳动力不具备优势，金融业发达程度有限的自贸区，应当以从事国际贸易和转口贸易为主。港口综合优势不够明显，但区内有合乎厂商要求的基础设施，拥有具备竞争优势的劳动力，金融业发达的自贸区，则适合发展成为贸易加工。美国许多内陆的自贸区都属于此种类型。只有那些同时具备各种优势的地区，才符合综合性自贸区的要求。这些优势包括濒临世界级港口附近，能满足其庞大的物流需求；拥有良好的基础设施、投资和经营环境，能吸引更多的投资；所在地区是国际金融中心，有能力为区内的经济活动提供国际借贷、外汇交易、保险等金融服务。

（五）创造灵活的发展战略以保持竞争优势

自贸区的发展战略应该是动态变化的。随着世界经济形势的变化，自贸区原本的优势可能会被抹平。如果不能顺应这种变化及时调整发展战略，那原本成功的自贸区有可能逐渐萧条。

以上海自贸区为例，随着环境的变化，主管部门应适当缩减负面清单上的内容，把这份“过长”的清单剪短一些。只有这样，才能让自贸区更为“自由”，使其在同其他经济体的竞争当中更具优势。

参考文献：

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2.张世坤.保税区向自贸区转型的模式研究[D].大连理工大学， 2005

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