加快土地流转推进城镇化建设必须打破土地垄断

范大平 董印

【摘 要】中央领导很重视城镇化建设。当前土地不能合理流转是城镇化建设的重要障碍，影响土地流转的因素很多，但最大的因素是土地权的垄断，因此，推进镇城镇化建设必须加快土地流转。要以反垄断法的相关法律规定，打破土地垄断格局中，促进土地合理流转，从而推进城镇化建设。

【关键词】城镇化；土地流转；反垄断

一、城镇化建设呼唤加快土地流转

党的十八大报告提出，“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”习近平在中央经济工作会议上也强调：城镇化是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。必须实现结构调整和转变发展方式，调整经济结构最重要的是扩大内需，而扩大内需的最大潜力在于城镇化。李克强会见世界银行行长金墉时亦指出，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。从中央领导对城镇化建设的论述看，今后推进城镇化建设是大势所趋。城镇化的发展需要获得空间支持必须改革现行土地政策，推进城镇化建设，又要保護农民的权益，让农民从改革中获利，就必须推进农村土地经营使用权流转。这不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。一句话，城镇化建设，必然加快土地流转。

所谓土地流转，实际上是农村土地权利通过市场、中介等途径实现全部或部分转让，即土地权利即土地所有权和土地使用权的流转。而土地权利的流转在我国更多地表现为土地使用权的流转。

当前农村土地流转的主要形式有转包、转让、互换、入股、抵押等多种。农村土地合理流转有其现实意义。一是有利于增强集体经济实力，二是推动农业规模经营的发展，三是优化土地资源配置，提高农业综合效益，四是稳定完善土地承包关系，保护和调动农民的积极性，延长土地承包期，五是加快农业技术和农业机械的推广进程，六是有利于农村劳动力向二、三产业转移，改变了部分农民“亦工亦农，亦商亦农”的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇聚集，推动了城市化、农村现代化进程。七是有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。八是可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，促进集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。九是可以避免土地浪费，防止耕地红线失守。十是推进农村金融改革及农村土地的资本化与市场化。因此，推进城镇化建设必须加快土地流转步伐。

二、加快土地流转必须反垄断

当前，影响农村土地流转的限制因素很多，如，农民思想观念陈旧，基层干部认识不到位；农民非农收入低，农村劳动力转移难，农民不愿意将土地流转出去；缺少完善的农村社会保障制度；缺少完善的管理机构，流转处于放任盲目、无章无序的状态；农村土地流转操作不规范，缺乏必要的指导与管理，农村土地产权虚位，承包地的产权主体不明确，土地所有权实际上归行政负责人掌管，农民处于无权状态，土地的各种权益模糊，权利边界模糊，弹性较大；农村土地市场不完善，监督机制不健全，土地流转缺乏中介服务组织，信息服务滞后；土地流转价格低、收益小，流转价格缺乏规范；非农产业就业能力差，农村剩余劳动力转移缓慢，兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地，真正走进城镇。土地仍被他们视为“避风港”、“保命田”，致使农村土地市场化流转的空间不大； 农业风险防范机制不健全，土地经营主体风险抵御能力差；农村土地流转交易市场欠缺，农地流转过程操作无序，土地流转收益分配不规范；土地流转主体不规范侵占了农民的主体地位；土地流转的机制不完善导致组织管理不健全 ，土地流转行为不规范影响土地流转的健康有序发展，等等。这些，都影响了土地流转的健康、有序发展。但是，笔者认为当前阻碍土地流转的最大障碍是土地的垄断。正如经济学家茅于轼所指出，打破金融土地垄断才能释放GDP增长潜力，土地应该充分的流动起来，一块地该干什么就让它干什么，该种粮的种粮，该修路的修路，该做停车场就做停车场。画一条红线不让它改变用途，怎么做到地尽其用？很简单的办法就是让农民可以自由买卖土地。现在农村不能自由买卖土地，只能把土地卖给政府，然后政府拍卖，把价钱拍的很高，土地贵了，房子就贵了。所以，如果我们允许土地能够自由买卖，农民的土地可以直接卖给开发商，地就能尽其用。

我国法律规定农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或出租用于非农业建设。这也就是说，如果非农业建设需要使用集体土地，只有通过征地改变其产权属性，将集体土地强制转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而是一个行政强制性的过程。在这一过程中，农民的话语权实际被剥夺，从而造成了严重的农民失地问题。这样的土地垄断必然产生的负面影响。

1.经济学基本原理揭示，商品价格的变动能够自发地调节市场供求关系。当商品供不应求时，价格一般会升高，这会刺激生产者增加生产提高供应量，同时，由于价格的抬升也抑制了需求量，从而使得供求趋向平衡。这一规律在土地供应上也体现出来。我国法律规定，国务院为国有土地产权主体，但是土地市场权力实际是在市、县级政府手中。土地市场能否健康，不公要看国家的宏观调控能力，更要看地方政府驾驭市场经济的能力。目前不少热点城市房价不断上涨的原因在于土地供给偏紧，但由于土地由政府垄断供给，不少地方为了能最大限度地提高土地价格，故意制造土地饥渴症，开发商乘机大肆渲染土地紧张，于是房价一涨再涨。另外，一些地方，开发商往往和地方政府官员勾结，暗箱操作，侵吞国家利益，从而滋生腐败问题。现在，几乎所有的大企业，都在囤积土地从事房地产开发包括海尔、联想这样的所谓高科技企业。而随着中国土地升值的速度猛增，建筑工人的劳动渐渐变成了负价值。正如一些经济学家所提示，当一个社会不是人们的劳动最有价值的时候，这个社会的经济是必然要出问题的。

2.土地垄断使土地价格机制难以形成。土地一级市场（征地）的政府垄断和二级市场（建设用地）政策，使得土地市场供给渠道单一、市场规模狭小，供给弹性小，极晚造成人为的短缺和“土地饥渴症”，更制约了合理的土地价格机制的形成。

3.土地垄断使得政府可以“依法”剥夺农民和市民对土地的权利。尤其表现政府强制拆迁方面。最近这些年，许多恶性社会问题很多涉及到强制拆迁。强制拆迁已经不是个别地方政府的不恰当行为。强制拆迁已经成为当前最重要的社会不稳定因素之一。

4.土地垄断导致社会、经济的严重不平等。如果政府有法律的依据来剥夺农民和市民，必然会挤压他们的利益。当有人在剥夺过程中致富的时候，就有人由于利益被严重挤压，变得更加贫穷，从而造成两极分化。当前，这一问题对农民尤其严重。由于农民没有对土地的处置权，农民不可能以对自己有利的出让方式自主自救。农民的基本权益被剥夺导致许多农民的更加贫困，也严重阻碍了一些有能力的农民发展成为企业家。

5.政府对土地的垄断严重扭曲土地市场，土地的严重供给不足是造成房价迅速飞涨。地方政府利用对土地的垄断权试图最大化其收入，地方财政已经演变成土地财政。任何一个垄断者，无论是有垄断权的商人还是有垄断权的政府，当他追求收入最大化的时候，垄断者一定要限制供给。在土地問题上也不例外。利用对土地的垄断权，地方政府可以无约束地推行错误政策，全面限制土地供给，无节制地抬高地价，从而使土地市场严重扭曲。

6.土地垄断导致内需不足及城市劳动力短缺。随着住房的扩大和改善，消费水平稳定大幅上升。当住房的扩大和改善缓慢时，内需发展就会受严重影响。同时，城市住房又直接影响城市工人的生活质量及生活成本。因此，城市住房的高度短缺和高价会大大推高城市劳动力价格，即土地垄断的问题必然引发劳动力供给不足。

7.地方政府对土地的垄断制度是制造腐败的温床。地方政府对土地的垄断权不仅给了官僚很大的机会在土地交易中贪污腐败，而且给了他们以公家的名义侵吞公民权益的法律保护伞。

三、打破土地垄断，促进土地合理流转的建议

垄断行为是指排除、限制竞争以及可能排除、限制竞争的行为。中国反垄断法平等地适用于市场主体。无论何人、何机构，无论是国有企业还是民营企业，无论是内资企业还是外资企业，无论是县级政府还是市级政府，在经济活动中都要遵守反垄断法的规定，不得实施垄断行为。有人认为中国目前土地垄断主要是各级政府垄断土地，反垄断法不适用土地垄断情形，笔者认为这是误读反垄断法。针对中国市场经济中存在的行政机关及公共组织滥用行政权力排除、限制市场竞争的行政性垄断的具体表现及其危害，中国反垄断法第五章对滥用行政权力排除、限制竞争行为进行了专门规定，列举了强制交易、地区封锁、强制经营者从事垄断行为等滥用行政权力排除、限制竞争行为，比较全面地涵盖了我国目前存在的滥用行政权力排除、限制竞争行为的主要表现形式。同时，反垄断法还专门针对含有限制竞争内容的抽象行政行为作了专门规定，要求“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。从这个角度说，我们认为反垄断法适用于土地交易市场中的流转。依据反垄断法的规定，我们认为打破土地垄断促进土地合理流转应当注意以下问题。

1.打破地方政府垄断，改变供应模式，允许农地直接入市，建立体制规范的农村土地流转市场

实践证明，凡是市场上独家经营的资源，凡是稀缺资源，就一定会导致价格无限上涨。要改变单一的“招拍挂”土地供应模式，放开供应渠道，通过多种形式释放土地，减少地方政府对土地的垄断，使土地资源根据市场情况优化配置，实现市场供需平衡，最终遏制地方政府通过“高地价”攫取高额利益的冲动，真正做到让利于民，从根本上保证社会长治久安。允许农村集体建设用地直接进入市场，改变土地的二元产权属性，赋予农民完整的土地产权，是实现土地正常交易的前提。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用总体规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过市场开发商和土地所有者进行平等的谈判来确定土地交易价格，地方政府在这一过程中应当做好裁判员的角色，并通过征收土地使用税的方式来进行宏观调控，变土地的一次出让出租为逐年收取租金。

2.遵循平等协商、自愿、有偿的原则，建立有序的土地流转机制

培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。通过转包、转让、租赁、入股等形式进行土地经营权流转的农户，应在协商一致的基础上签订书面合同，并及时到农业承包合同管理机构变更土地经营权证书。土地流转收益除依法承担的税费和乡村前期开发的投入外，应全部归承包户所得，镇乡村不得以任何理由截留。土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。

3.防止财团“囤积”土地形成垄断

土地自由买卖，可以扩大农场的经营规模，让农民可以离开土地走到城市里面去。但要防止财团、开发商进来垄断土地、炒作土地。对于拟出让的土地，要理顺关系，统一规划，统一进行基础设施建设。要合理控制单宗土地出让规模，以增加土地供应宗数，吸引更多中小开发商参与竞争，防止部分财团凭借其资金实力大面积囤积土地，形成“垄断”。要规定每宗土地开发建设时间，一般不得超过3年，确保有效供应。对超出合同约定动工开发日期满一年未动工开发的，要依法征收土地闲置费，并责令有关企业限期动工、竣工。满两年未动工开发，坚决无偿收回。

4.改革我国现行的户籍制度和社会保障制度

户籍制度将农民牢牢限制在越来越狭小的土地上。然而，新增城市人口必然从农村人口转变而来。当前的户籍制度造成了城乡之间严重的不平等，城市在劳动力市场、就业培训、子女教育、医疗保险等方面，各种针对农村流动人口的歧视性措施纷纷出台，愈演愈烈。农民失去土地之后，在城市寻找工作十分困难，且在城市受到各种各样的歧视。此外，由于农村人口被排斥在社会保障体系之外，所以，土地对农民的保障功能越来越强，并对社会稳定和经济发展产生着更为广泛而深刻的影响。当农民失去土地之后，就失去了其农民的身份和土地的收益，却并未相应获得市民的社会保障待遇。使他们成为失地农民的特殊群体。

因此，要减弱土地对农民的社会保障属性，就必须改革我国现行的户籍制度和社会保障制度，做好失地农民的安置工作，使他们能在城市就业，得到农业之外的较为稳定的收入，并及时将农民纳入社会保障体系之中，降低土地征用的成本、激励农民增加土地供给，消除因土地征用造成的社会不稳定因素。

5.完善农村社会化服务体系，推行市场化流转

建立完善的农村社会化服务体系。一是向农户提供及时准确的市场信息、科技信息和政策信息的信息性服务；二是为农户组织生产经营所需要的资金和物资，保证生产经营活动正常进行的供应性服务；三是组织农户进入市场参与流通，开辟新的生产经营空间的组织性服务。四是帮助农户销售农副产品，使农户及时获取农副产品收益的销售性服务；只有这样，才能充分发挥集体经济组织的作用，为土地转入户提供产前、产中和产后服务，以保证农地市场化流转的顺利进行。五是建立健全土地流转市场信息披露渠道和机制。针对土地流转市场存在的严重信息不对称，政府应当建立信息披露制度，降低交易过程中信息的不对称。为了保证信息披露的权威性和有效性，发挥信息引导市场行为的积极作用，可以考虑对此加强立法，对信息披露的准确性做出必要的规范，确立信息披露相关机构的职责和权限，防止信息失真和误导。

总之，推进镇城镇化建设必须加快土地流转，加快土地流转必须反垄断！

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[14]崔秀芹.中国房地产市场的垄断性研究，http：//www.thldl.org.cn/ news/1009/48794.html

作者简介：

范大平（1953—），男，安徽芜湖人，法学学士，高级政工师，全国律协反垄断专业委员会委员，中国法学会会员，芜湖市“一五”普法先进个人。现为安徽深蓝法律适用研究中心主任、安徽深蓝律师事务所执业律师，曾在《中国律师》等期刊上发表学术论文100多篇；董印（1981—），女，湖南常德人，法学学士，安徽深蓝律师事务所律师，安徽大学金融专业在职研究生。