关于我国湿地生态多样性立法保护的完善

唐一境

摘 要：缺乏法律制度的保障，是近年来我国湿地遭受严重破坏的重要原因之一，这也给湿地的保护和管理带来了困难。对我国现有法律体系中与湿地保护和管理相关的法律法规进行了梳理，着重分析了其中存在的冲突和矛盾，以及如何通过更加合理的立法来保护湿地生态多样性。

关键词：湿地；生态多样性；立法保护；完善

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）09-0079-02

我国是湿地大国，湿地面积大、分布广、类型多。但近些年来伴随着经济发展和城市化进程的加快，许多湿地已经遭受到严重的破坏。破坏湿地的主要直接原因包括基础设施建设、土地开垦、引水、水体污染、过度捕捞、过度利用以及外来物种的引入，而间接原因主要是人口增长和经济发展加快。但以上并非问题的全部，更为根本性的原因是我国在立法和制度上缺乏对湿地的保护。虽然我国目前关于湿地保护的法律法规有很多，但总体上来说并不完善，因此我们要制定更加完善的法律法规来保护湿地的生物多样性。

一、我国湿地生态多样性立法保护的现状

（一）在国家层面，已有不少关于湿地保护的法律法规

从数量上说，我国与湿地相关的法律法规已不算少，如法律就包括了《森林法》《水污染防治法》《草原法》《渔业法》《土地管理法》《野生动物保护法》《水法》《环境保护法》《水土保持法》《农业法》《海洋环境保护法》等。行政法规包括《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《风景名胜区管理暂行条例》《航道管理条例》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《自然保护区条例》《土地管理法实施条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等。①

（二）在国内，已有不少省市开展了湿地立法保护的尝试

很多省（市、自治区）已经先行一步，开展了湿地保护立法的地方尝试，其中类型又有所不同，有区域湿地立法，如2003年颁布的《黑龙江省湿地保护条例》是我国第一部省级湿地保护法规，将湿地资源档案管理制度、湿地补水机制、湿地监测制度、湿地许可制度等第一次通过立法方式确立下来；也有自然单元的湿地立法，如如《云南省抚仙湖管理条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》和正在征求意见的《太湖管理条例》等。

二、湿地生态多样性立法保护的缺陷

（一）有关湿地生态系统的保护问题

湿地生态系统是目前世界上唯一有公约保护的生态系统，即1971年在拉姆萨尔签署的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）。②制定法律法规的目的，就是为了使围绕调整对象产生的各种社会关系在法律的规范下达成协调和统一。从我国湿地资源立法的现状来看，目前尚无一部专门针对湿地资源开发、利用、保护、管理而产生的法律规定。应将湿地作为一个整个的湿地生态系统来进行管理。

（二）“湿地”的法律概念混乱

以前，不同学科对“湿地”的内涵和外延理解不同。但《湿地公约》生效以来，科学界广泛接受了公约中有关湿地的定义，即“指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6m的海水区”。尽管中国在1992年加入《湿地公约》，但涉及湿地的法律法规均未根据公约的定义对“湿地”概念加以修订，有的法律法规甚至根本没有“湿地”这一用语，有关湿地的内涵外延其实也不统一。传统环境保护与自然资源法中没有单独的湿地概念，而在法学理论中概念是基础，因此一定要明晰定义。

（三）湿地环境影响评价制度不健全

环境影响评价制度旨在建立一种环境与发展综合决策机制，从决策源头避免或减轻经济建设对环境造成的不良影响，因而是贯彻预防为主的湿地保护原则的重要手段，目前我国对湿地资源的合理利用还没有做出有效的环境影响评价。目前来说我国湿地环境影响评价主要采取定性描述的方式，缺乏湿地效益的评价体系和评价标准，没有系统、定量的标准，对湿地生态系统的保护和合理利用未能产生积极影响。

三、湿地生态多样性立法保护的完善

（一）重视湿地的整体性、系统性③

生态整体主义的哲学基础是系统论，其以系统的、整体的观念来看待自然环境。反映在湿地保护中，就是不仅要将湿地生态环境与人类社会看做一个整体，实现人与湿地和谐共处，更要重视湿地生态环境本身的系统性，湿地保护要从生态系统整体出发。湿地包括水、土、生物等多种环境要素，各要素之间相互依存、相互影响，能量流动、物质循环非常复杂，因此，湿地管护必须采取综合生态系统管理的方法，而且湿地立法也必须始终贯穿这一思想。

（二）明确湿地的定义

概念直接关系到法律保护对象的范围，因此一定要明确湿地概念也是对湿地动植物范围的明确。明确了调整对象的范围，才能确定相应的利益相关者，进而明确各主体的权利、客体的范围，才能全面有效的保护湿地生物多样性。鉴于《湿地公约》中对“湿地”的界定范围较广，有利于湿地生物多样性的保护，并且该公约为国际社会广泛认同，我国也是其缔约国之一。因此，采纳公约中的“湿地”定义能更好的保护湿地生物多样性。

（三）健全湿地环境影响评价制度

环境影响评价贯彻的是预防为主的原则，同时也是防患于未然的一个十分重要的制度。要想落实好环境影响评价制度，就要求必须从涉及到湿地的开发与建设项目制定的计划阶段就开始实施，而不是要求在开发项目的实施阶段才着手进行，并且对那些可能会对湿地环境造成不利影响的项目要研究替代性方案，而且在环境影响评价过程中要始终贯彻民主原则，遵守有关环境行政程序的规定。我国现行环境影响评价制度存在的一个重大缺陷即未规定替代方案。并且缺少公众参与制度，因此要完善公众参与的途径，包括听证会等。

——————————

注 释：

①马涛，陈家宽.我国湿地保护立法探讨.湿地科学与管理，2013，9（3）：66.

②皮里阳.湿地保护的国际法发展——以《拉姆萨公约》为例.湖北社会科学，2009（11）：160.

③鲁冰清，文海光.浅谈制定我国湿地保护专门立法的理论基础.法制与社会，2013（4上）：151.

参考文献：

〔1〕赵魁义.湿地生物多样性保护[M].北京：中国林业出版社，2008.14.

〔2〕颜俊.中国湿地生物多样性资源的保护及其可持续开发[J].贵州教育学院学报（自然科学），2006（4）：92-93.

〔3〕黄德林.自然遗产保护法研究[M].北京：中国科学社会出版社，2006.148.

〔4〕朱建国，王曦.中国湿地保护立法研究[M].北京：法律出版社，2004.

〔5〕张伟.浅谈地方湿地保护立法的相关问题[J].法制与社会，2009（22）：285-286.

〔6〕印红.对我国湿地保护问题的思考[J].湿地科学，2003，1（1）：68-72.

〔7〕王巍娜.我国湿地保护的立法思考[J].水土保持研究，2005（3）：184-186.

〔8〕桑景拴.浅议我国湿地管护立法[J].湿地科学与管理，2006，2（3）：50-53.

〔9〕钱水苗，巩固.我国湿地保护立法初探[J].环境保护，2004（10）：11-15.

〔10〕梅宏，高歌.日本湿地保护立法及启示[J].环境保护，2010（22）：72-74.

〔11〕李广兵，王曦.中国的湿地保护政策与法律[J].中国环境管理，2000（4）：6-10.

〔12〕刘晓莉.中国湿地保护立法评判[J].求是学刊，2011（3）：64-69.

（责任编辑 徐阳）endprint