户籍制度改革能否改变随迁子女教育环境

魏佳羽

7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）正式出台。《意见》指出建立城乡统一的户口登记制度，并明确“保证农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策，以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法”。

此次改革对随迁子女教育产生哪些影响，随迁子女教育环境是否会有改变？以此为出发点，重新解读《意见》。

一、随迁子女教育问题依然长期存在

《意见》在发展目标中指出，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2010年全国第六次人口普查数据显示，截止到2010年10月1日，全国“流动人口”规模2.21亿。考虑到随着城市化进城的深入，“流动人口”仍然会持续增长，在2020年1亿人口转移的目标实现后，依然会有超过1亿以上的“流动人口”。随迁子女数量依然庞大，其所面临的教育问题依然严峻。

二、小城市随迁子女教育问题消弭，但政策与现实相背离

《意见》中提到全面放开建制镇和小城市（50万以下）落户限制，制度层面的障碍已经消除。从政策落实来看又会分成两种情况：其一是在本市内从周边乡村迁移到中心城镇，此种情况过渡起来障碍很小，因为即使在当下，乡村儿童随着升学逐渐从乡、县进而到市也已经是一件非常普遍的情况，其中的问题却是农民会否愿意放弃原来在农村的宅地、耕地而自愿迁居到城镇。另一类问题则是迁移到外省小城镇的情况，迁入地通常是一些经济发展较好的市镇，本地居民原本享受较好的福利，这些地方在执行上会否愿意开放新移民入户，在执行上将面临一定挑战。但随着改革进程的深入，其壁垒将逐渐打破，进而推动随迁子女育问题在当地的解决。

然而，政策本身与现实相背离。据国家统计局抽样调查结果表明，2013年全国农民工总量26894万人，其中外出农民工16610万人，本地农民工10284万人，外出农民工中一半以上人口都是在大中城市就业。按照《意见》要求，对50万人以上的城市都有一定的限制，也即农民想去的大中城市去不了，不想去的小城市，政府却鼓励过去。

三、大、中型城市随迁子女教育问题前景不明

《意见》中提到有序放开中等城市（50万～100万）落户限制，合理确定大城市（100万～300万）落户条件，适度控制大城市（300万～500万）落户规模和节奏，给此类城市留足了政策空间。尽管《意见》明确要求保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利，但是此类要求过于宽泛，未来不同城市的“流动儿童”教育政策之间依然会有巨大差异。而这种差异既有可能源于城市经济发展状况、所处地域、规模，也有可能源于城市管理者的态度，每一个城市的政策在明晰之前都是谜团。

四、超大型城市随迁子女教育问题依然严峻

《意见》中提到严格控制特大城市（500万）人口规模，从此人口规模将成为悬在每一个超大城市管理者头上的达摩克利斯之剑。2014年以来，北京、上海、广州为了控制人口规模大幅提高随迁子女入学门槛，很多随迁子女无法在他们出生、长大的城市接受义务教育……严格控制特大城市人口规模与保障随迁子女平等教育权利之间的冲突会长期存在，二者孰轻孰重，如何处理，这又要看城市管理者的态度和能力了。

五、居住证制度对于随迁子女教育问题帮助有限

《意见》提到建立居住证制度。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共教育；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。从制度过渡的角度来看，也许这是一个最不坏的决定，但受制于城市化路径选择、控制人口规模等宏观条件，城市管理水平、教育财政制度等现实约束，居住证制度很可能会成为一个看起来很美的水中月。