发达国家资源产业扶贫的模式及经验启示

■ 吕国范 博士生（中国地质大学（北京） 北京 100083）

美国、德国、日本、英国等国，都曾在开发落后地区上取得过令世人瞩目的成就。这些国家通过政府的主导作用、制定针对性的资源产业扶贫政策、调整落后地区产业结构和改善资源产业配置，积累了很多值得借鉴的宝贵经验。

美国的资源产业扶贫模式及政策

美国认为家庭的食物支出占家庭总支出的三分之一以上即为贫困，贫困线（联邦贫困指导线）也会随经济的发展而调整。各州还会根据家庭人口规模、年龄结构不同，调整确定各州的贫困标准线。

（一）成立落后地区产业扶贫开发的专门机构

1933年，罗斯福总统选择田纳西河流域进行扶贫开发，依照《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，成立了田纳西河流域管理局，负责领导和组织田纳西河和密西西比河中下游一带的水利资源的综合开发和利用。此后，在开发管理局的基础上成立了经济开发署，进一步加强了对困难地区的经济开发支持。1998年，通过《联邦受控区和受援区法案》，开始实施定点援助活动，旨在培育受援助地区的资源开发和自我发展能力，在创造就业机会、兴建公共设施、加强人力资源培训、保障住房、重视环保和公共安全等方面实施援助项目。

（二）财政和金融政策的产业开发支持

1.军事工业与地方产业发展相结合。二战后，为加快南方各州工业发展，美国把发展军事工业同促进落后地区产业发展结合起来。联邦财政的军事拨款更多地向南部和西部地区倾斜，通过建立一系列拥有高端技术的国防工业基地，加大对大型军事、国防及宇航方面的投资和研究，加快高科技的军工技术转为民用。通过军事工业的发展，有效改善贫困地区的基础设施，促进西部和南部地区的新兴工业的发展，这些地区迅速成为美国原子能、电子和生物制药等高科技产业的重要基地。军事工业在当地的发展促进了当地基础设施、产业基础的提升，对当地可持续发展、增加就业具有重要的作用。

2.增加转移支付，出台信贷优惠政策。联邦政府的财政转移支付主要包括专项补助、分类补助和一般目的补助三种形式。专项补助资金是由联邦政府指定用途、规定金额、期限和要求，地方政府不得挪用。专项补助是根据人口、人均收入或者财政收入等衡量，70%左右的合格者将自动获得补助。分类补助只规定某一类支出项目的补助总额，不规定具体用途和要求，由州和地方政府自行决定具体使用项目，这项补助在联邦转移支付所占比重较小，约为10%左右。与此同时，联邦政府还对在落后地区投资的私营企业和外国企业，给予长期低息或无息贷款（其中固定资本的直接贷款额可达该项资本总额的65%）的优惠，这类措施促进南部的佐治亚州和佛罗里达州的外资直接投资增长率高达390%和426%，也对于这两个地区资源产业的扶贫起到了积极的促进作用。联邦政府还加大教育投资，85%的州政府财政支出用于教育。

3.教育培训带动劳动力资源的开发。一是加大劳动力投资。加大对低收入成年人提供包括支援、相关需求帮助、就业与培训等服务，为青年（年龄上限为24岁）创造暑期工作机会。二是资助对老年美国人提供社区服务的非营利性机构以增加就业。三是提供州就业和再就业服务。对连接失业与雇佣、培训机会与再就业方面的服务机构提供资助。四是残疾人教育。主要是资助12年特殊教育的教学区和学前特殊教育，援助残疾婴儿和家长（年龄从出生到两岁）。五是职业恢复补助金。六是无家可归儿童和青年教育。安排资金拨给各州用于帮助校区为无家可归儿童和青年人服务，包括食物、交通和支持服务。七是针对低收入大学生的佩尔助学金。安排资金用于佩尔助学金的最高限额增加500美元，即在2009至2010年，从4360美元增加到4860美元。

（三）通过项目支持实现农村发展援助

美国实施农村发展项目的目标是，改善农民的生活质量和增加农村经济发展机会。加大对农村发展项目提供贷款、贷款担保、或直接提供资金援助。一是实施能源项目，即对高能耗社区（即能耗高出全国平均水平275%的社区）提供资助，高能耗的农户也得到资助。主要是支持这些社区的节能改造项目、置换耗能高的设备。此外，使用清洁能源和可持续能源的项目也获得资助。二是实施重点商业项目。主要目标是帮助当地改善发展条件，创造经济发展机会。享受该项优惠政策的对象范围是不超过5万人的城镇及周边地区的居民。主要做法：对工商业项目提供贷款担保。联邦政府提供贷款总额90%的担保；对农村小型商业企业资助。主要是对刚起步的农村小型商业企业提供援助，包括提供贷款和贷款担保；农村商业机会的资助。主要是资助农村商业团体领导人的教育、培训，咨询等。三是实施社区项目。包括资助水净化和垃圾处理项目、科研资助、社区设施建设资助、宽带下乡资助。水净化和垃圾处理项目的资助对象是公共机构、印第安人保留地的社区组织。该政策受益区域对象是，人口不超过3万人的乡镇，主要是提供贷款或直接的资金援助。科研资助项目主要是对人口在2.5万人以下的社区提供水净化和垃圾处理技术研究方面的资助。社区设施建设资助主要是对人口2万人以下的社区提供文化、体育、教育、消防等公共设施建设资助，包括提供贷款或贷款担保。宽带下乡资助主要是对人口不超过2万人的社区在远程教育、宽带进农家等提供资助。四是住房资助项目。这类项目主要针对赤贫人群（收入为当地平均收入50%的人群）、低收入人群（收入为当地平均收入50%-80%的人群）、刚跨过中等收入的人群（低收入水平加5500美元）、残障人员，资助的主要方式是提供贷款或贷款担保。

法国的资源产业扶贫模式及政策

（一）政府建立专门机构协调贫困地区扶贫开发

20世纪60年代，法国政府先后成立了“国土整治和区域行动评议会”及“国土整治全国委员会”等常设机构，负责协调地区整治行动。此后，各地区相继成立“地区计划委员会”。各级政府一方面直接拨款到欠发达地区，通过加快基础设施建设，提高资源扶贫开发水平和效率；另一方面，设立了“地区开发基金”、“工业自应性特别基金”，对往落后地区迁厂、建厂的企业主，提供低息贷款、免税优待和现代化设备和科技人员，提高扶贫开发的可持续性。

（二）实施国土资源开发整治计划

“国土开发整治”与我国的“整村推进”扶贫模式较为相似。法国的国土开发整治开始于1950年，经过不断调整和完善逐渐形成了包括国土整治城市发展政策、农村改革政策、山区开发政策、滨海资源开发与保护政策和老工业区“结构调整”政策等在内一套比较完整的计划。在这些计划实施过程中，贫困地区的资源得到有效利用，生态脆弱性得以缓解，人民脱贫致富得到根本性改善。

（三）实施多层次的资源产业扶贫转移支付制度

法国中央财政对地方财政的转移支付规模较大，中央预算的转移支付占地方总收入的比例达1/4左右。中央对地方财政转移支付主要有一般性补助、专项补助、特定补助和替代性转移支付四种。一般性补助政府对这类补助不规定用途，主要用于帮助地方平衡预算。按地方人口数量和地方政府征税完成情况来分配的，往往人口越多或征税越多的地方，得到的补助越多；专项的转移支付是中央给予地方的专项工程如交通、基础设施和学校等项目的补助。法国政府还通过退税方式对特定地区和特定产业的补助，对于那些无纳税能力的企业或自然人中央财政代替其向地方财政缴税来实现的转移支付。

借鉴与启示

（一）加大政府基础设施投资

缺乏规模经济是落后地区经济造血功能弱的重要原因。在适当的规模条件下，市场经济具有自我发展、自我膨胀的内生性。而落后地区要实现规模经济，达到良性循环，最有效的途径就是实现城市化。从国外发展的经验表明，中心城市是城市化的重要环节，这些城市具有综合实力强、经济外向度高、辐射带动力强、经济产出密度高、人口密集的特点，作为带动其他地区经济发展的支撑点尤为必要。通过这些地区的发展，可以带动落后地区的经济发展，为落后地区承接产业转移，创造市场需求，突破产业规模化发展具有重要的意义。中央政府和地方政府应该在重要节点城市的选择、产业链的组合与延展、农民市民化等方面发挥主导作用。

（二）发展地区资源优势产业

工业化进程的加快发展才能为落后地区发展注入持久的动力，特别是在主导产业的选择过程中，要慎之又慎。因为主导产业选择直接关系到该地区能否在短期内脱贫致富，能否实现可持续的发展。在发达地区仍然保持快速发展的背景下，落后地区必须通过产业的跨越式发展推动增速的快速提升，并建立能够具有增长潜力和盈利结构的产业结构。因此，落后地区工业化的发展模式和主导产业的选择，应该具备后来者居上的特征，最好能选择应用最新科学技术的，与自身资源相结合的，能够发挥地区资源优势的，带动人均收入迅速提升的产业。如果落后地区只是简单的复制发达地区的产业结构，从发达地区迁入技术落后的或者已经处于衰退阶段的企业，落后地区浪费了赶超的良好时机，将会在与发达地区的差距方面进一步扩大，也不利于资源的开发、利用和保护。美国在西部大开发的发展之初就能实现速度方面的超前，主要原因在于选择了信息、电子技术等高新技术产业，政府将巨额的国防预算资金投入到西部地区和南部地区的时候，这些地方拥有了高端技术的国防工业基地，随时能够将军用转为民用，实现网络、通讯、机械、电子等高新技术产业的飞速发展，围绕这些逐步发展起来的先进制造业和高端服务业，就会变被动为主动，发挥地区资源和人才优势，促进地区持续高速发展。

（三）积极引导民间投资

各国政府在落后地区开发中普遍采用扩大财政支出的方法，如意大利政府采购的35%规定必须用于落后地区，美国政府国防预算资金的30%以上也投入了西部地区，但与系统性开发所需的巨额资金相比，政府投资仍难以满足贫困地区的长期需求。因此，政府通过制定激励性的措施，充分发挥政府财政资金的杠杆作用，通过筑巢引凤，基础设施和服务环境的打造，启动更多的民间资金投入到贫困地区。美国政府便有计划地进行市场调控，保证落后地区投产的企业拥有合理的稳定的市场空间和利润，刺激这些地区扩大投资和生产的规模，加快改善南部地区产业结构的改善。为南部地区建立政府采购为基础，私人投资为主，自身积累的良好投资格局准备了条件。税收优惠、投资补贴等政府补贴方式，也是一种更为直接的引导民间资金的措施。一般情况下，政府补贴的对象和比例必须合理，保证公平公正，这样也能在短时间内起到资金引导的效果。引导外资流入落后地区也同样具有较大的本地资源开发价值。一般情况下，民间资金从发达地区流向落后地区，会导致严重的“资金挤出”效应，可能导致发达地区投资下降、失业率上升。为了避免这种情况的发生，也必须同样重视外资开发落后地区的问题。

（四）系统制订扶贫规划

落后地区的开发，关键在于改善这些地区的落后的经济环境，这里涉及到多个要素，包括交通、通讯等；还有生态、投资环境。前者所需的改善时间较短，后者则需要较长时间，特别是劳动力素质提高，普遍的技术升级，产业结构的优化调整等问题，更需要两代人甚至更多人的努力。因此，对贫困地区资源产业开发必须有长期的规划，有效措施积极扎实地落实规划。不管是美国开发西部，还是日本开发北海道获得的成功，都是分阶段、有计划、按步骤地改善经济环境的结果。

1.刘坚土编.新阶段扶贫开发的成就与挑战.中国财政经济出版社，2006

2.薛庆林，王国旗，陈广义，李芳.新时期科技扶贫面临的挑战和对策.河北农业大学学报（农林教育版），2004（2）

3.国务院扶贫办外资项目管理中心，亚洲开发银行.中国农村扶贫方式研究.中国农业出版社，2002