基于新制度经济理论的公共品供给中政府经济行为研究

■ 李剑荣 副教授（宜宾学院 四川宜宾 644000）

本文试着对公共品重新描述并对不同市场类型加以区分，分析各种类型的公共品市场政府的供给行为，以期为政府对公共品供给提供理论参考。

文献评述

早期的公共品理论是伴随着政府职能范围的逐步清晰而建立的。公地悲剧及市场失灵使得政府提供公共品成为必要。但以保护经济自由为前提的古典经济学，由于其提出的公共品仅为了保障国家安全、维护私人财产权利，因此不可能提出纯粹的政府供给理论。直到1954年萨缪尔森（Paul Samuelson）运用数学知识给出了公共品精确的定义，人们才普遍认识到人类生活离不开公共品，而公共品的特性决定了其只能由政府部门来提供。但是，这一观点随后遭到了自由主义学派的质疑，之后国外公共品的理论一直在政府与市场的关系的争论当中向前发展。

我国传统的财政学理论重点研究剩余产品如何在国家、集体和个人之间分配。随着市场化改革的深入，传统的分析框架已经不适应现实的需要。张馨（2000）详细分析了建立现代公共财政的意义，这标志着我国公共品理论研究转向了关注政府职能、政府范围的公共财政学的探讨。随后这类文献大量涌出，樊丽明（2003）分析了世界各国的公共品供给状况，得出公共品既可以通过政府供给也可以通过市场供给和自愿供给等多种途径来实现的结论。刘志铭（2004）认为利他主义、动态博弈以及公私物品相互关联的激烈机制都可以有效地为公共物品多元化供给提供理论支持。另外，我国学者非常重视公共物品的私人供给特点，如佘润申（2004）和樊丽明（2006）等。总体来讲，从构建公共财政体制框架到分析政府的具体经济行为，我国公共品理论的研究已经取得了很大的进展，这与正在进行的市场化改革是密不可分的。但是研究大都停留在“现状—问题—对策”的模式上，理论深入分析有待进一步加强，特别是针对政府供给行为的逻辑关系需要进一步厘清。

公共品与公共品市场的概念描述

由于传统公共品定义具有强烈的主观人为因素，造成公、私物品在定义上出现混乱。例如，传统经济学家常常举灯塔的例子作为典型的公共物品，实际上1954年科斯对英国灯塔的历史数据做了统计分析：1610—1675年，英国管理局管辖下的10座灯塔全部由私人建造。1820年，服务中的48座灯塔中，属于管理局的只有24座，而当中12座最初也是由私人建造管理的。究其根源，灯塔建造者可以通过码头收费的方式，将原本不具备排他性的灯塔转化为具有人为排他性的非公共物品。笔者认为，公共物品与私人物品并不具有绝对的界限，二者主要的不同之处在于公共品比私人品具有更大的外部性。同时，既然现实中存在着公共品市场，那么其必然符合市场分析的一般法则。在这里，本文拟采用新制度经济学的交易成本理论将公共品予以详细阐述。

表1 公共品市场分类

（一）公共品属性

1.资产的专用性。威廉姆森（1985）认为，如果资产要素的用途被锁定后很难再转为他用，交易失败就会给拥有者带来很大损失。在此情况下，能够持久性的关系缔约就比市场治理更加有效。在传统经济条件下，大量被政府掌控的社会公共资源资产专用程度非常高，而政府将这类产品与消费者交易，就会承担巨大的风险，比如国防和义务教育等。因此，当政府提供的公共品的资产专用度越高，政府就越倾向于采用一体化供给。当公共品的资产专用度逐渐降低时，政府与其他经济主体合作也就逐渐有了可能。

2.信息的对称性。两个方面能够充分体现公共品信息不对称的特点：一是消费者偏好的显示，如国防类纯公共品，消费者无法通过有效途径来表达自己需要国防产品的多少；二是生产者技术成本的显示。垄断厂商在生产过程中技术信息往往处于保密状态，外界难以知道其生产成本。但是成本信息的对称性会随着社会的发展而发生变化，外界一旦以某种方式获取这种技术知识，该行业进入壁垒的打破也会成为必然趋势。

3.交易的不确定性。交易的不确定性是指交易是复杂的，并不是所有的可能性都可以预测并写进合同中，这就为以后交易中出现机会主义埋下隐患。而公共品不同于一般的私人品，其消费对象涉及面广、变动性强，从而产生机会主义的可能性大。供给主体如果不采用有效的制度稳固消费对象，很容易处于被动地位。另外，从供给者的角度讲，公共品供给的效率与政府的稳定密切相关，交易风险又增加了政治因素。因此，政府会采用一体化的供给方式提供不确定性高的公共产品。

4.产权的可配置性。公共物品的产权拥挤问题已经得到共识。随着公共物品产权拥挤程度的提高，政府对其剩余产权配置的效率就会降低，这极易导致搭便车现象，最终形成“公地悲剧”，市场供给完全失灵。为了避免资源的过度浪费，这就需要政府对这种物品进行公有化产权的拥有。随着产权拥挤程度的不断降低，政府可以将其中的一部分产权在私人供给者之间重新分配。

（二）公共品市场的类型

和私人品一样，不同的公共产品属性也可以构成不同类型的市场。结合上文的分析在这里将公共品市场分为三类不同的市场，具体如表1所示。

政府的供给行为

政府对公共物品的供给一般分为三个过程：决策过程、生产过程和分配过程。下面对这三个过程进行逐一分析。

（一）决策过程

决策制定过程、决策执行过程和决策监督过程是一个完整决策过程的三个不可或缺的步骤。因为决策制定过程关系到整个决策的正常进行，而决策制定过程中的困境对分析政府行为尤为重要。

首先是难以有效实施消费者偏好激励机制。这是由公共品信息的可传递性不健全决定的。由于公共品消费者存在搭便车的现象，消费者没有足够的动力显示其真实的偏好，如果没有有效的激励机制，消费者不会说出自己对公共品的真实评价。许多经济学家就此提出了一系列的方法，但大多都停留在理论层面，缺乏可操作性。

其次是存在阿罗（Arrow）不可能定理。阿罗（Arrow）认为，众多社会成员具有不同类型的偏好，在民主制度下不可能提供所有人都满意的社会方案。同样，公众投票也是不可能产生协调一致的集体选择结果的。

最后是存在“政府失灵”。从经济学角度讲，政府是为弥补市场失灵而存在的，其作用是为了提高市场的运行效率，但是这并不意味着政府就比市场更有效率，政府就是万能的。实际上，一方面政府也是由人组成的，也有其自身的利益诉求，政府在运行中会自觉或者不自觉地偏离公共利益目标。另一方面，即使假设政府人员都没有个人利益诉求，公共决策是一个极其复杂的过程，政府人员也会因为有限理性，使得政策制定偏离有效路径，甚至导致公用政策失效。

（二）生产过程

1.垄断型市场的供给行为。自然垄断的公共品如果由私人来生产的话，他们必然凭借其在市场中的垄断地位获取超额收益。垄断厂商会根据边际成本等于边际收益的定价方式使得市场中公共品的供给量不足。如果自然垄断产品由政府生产，在理论上政府会根据价格等于平均成本来确定产量，公共品的供给会达到市场最优效率。但实际上，政府作为生产主体的供给约束来自上级的经费拨款，如果政府能够正确高效利用这些经费，是可以达到市场效率的。但事实上，由于种种原因，经费使用是低效的。在严重的经费低效使用下，供给产量远远无法达到市场的最优水平，甚至会低于由私人部门的供给产量，这就解释了为什么某些政府供给的公共品严重不足的现象。

2.竞争型市场的供给行为。在竞争型公共品市场中，公民的购买行为能够形成良好的价格机制，而这种通过供求关系形成的价格机制有效地反映了市场状况。供给者也可以利用市场机制提供的需求信息做出及时、准确的生产决策。而如果政府“越位”于竞争性公共品市场，很难克服诸如上述分析的各种政府困境。如果这种公共品完全由政府来提供，最终会产生资源浪费以及供给的低效。

3.“混合”型市场的供给行为。现实中市场化很强的准公共品和高度自然垄断的纯公共品在市场中并不多见，更多的是介于二者之间的公共品。从理论上讲政府和市场都可以供给这类公共品。因此如果想要有效提高资源利用效率，政府和市场必须能够以某种方式合作。例如委托管理方式，这种方式不仅将部分经营权交由委托人，也将部分产权转移出去，通过对产权的外移，政府可以有效地控制投资风险和财务风险。

（三）分配过程

1.纯公共品的分配。一个社会能否和谐运转与公共品的分配是否合理直接相关。对于纯公共物品而言，正确的分配方式可以提高全社会的福利水平。考虑到纯公共物品的收益范围广、涉及群体多的特性，因此分配不能按照“等量贡献获得等量报酬”的效率原则。但是在现实生活中，政府往往被强势利益集团所左右，在分配过程中偏向于强势利益群体。

2.准公共物品的分配。对于准公共品来说，由于其有限性的特点，因此分配过程中就不得不特别重视效率原则。支付能力和个体禀赋的差异导致不同消费者对准公共品需求不再是同质的。另外，消费偏好“多多益善”的消费特点易导致准公共品的过度浪费，在这种情况下，政府一般应选择设计消费障碍对众多消费者加以选择。但是另一方面仍需要兼顾公平，因为一部分准公共物品的消费过程中会产生正的外部性，致使消费贡献很难衡量，导致“等量贡献获得等量报酬”这种最优边际思想难以付诸实践。此外，消费准公用品产生的外部性会进一步加大社会的不平等。以教育行业为例，如果按照“等量贡献获得等量报酬”的原则收费，那么那些支付能力强以及学习能力强的人就会拥有更多的教育资源，从而在社会竞争中占据优势地位，这样会进一步加大社会的不平等。

结论

一是在决策方面要优化政府决策行为，建立现代决策机制。在过去，政府决策很大程度上依靠领导“拍脑门”来决定，这显然会造成决策机制的低效率。另一方面，对不同的公共品，特别是准公共品要选择依靠市场机制来提高决策机制。

二是在生产方面要实现政府与其他供给主体的多元化合作方式。要正确区分不同类型的公共品，对于那些适合与私人合作的公共品，明晰产权、经营权，从而通过多种供给途径来优化资源配置。

三是分配过程中不仅要注重效率与公平，更要重视消费群体的动态变化。长期以来，政府在公共品分配中效率与公平难以得到兼顾，这其中有很多原因，诸如政府财政有限、公共品供给中的过度市场化甚至政府自身利益驱动等。这些问题归根结底是制度的原因，因此正确区分公共品与准公共品就显得格外重要。另一方面，伴随着社会的进步，滞后的分配体制必然会与不断变化的消费群体形成矛盾。这就需要分析消费者的变化状态，不断根据消费群体的特点调整分配机制，使公平与效率在社会转型过程中得到动态实现。

1.Paul A.Samuelson,The pure theory of public expenditure,The Review of Econmics and Statistics,Volum36,Issue 4

2.范子英，张军.转移支付、公共品供给与政府规模的膨胀.世界经济文汇，2013（4）

3.樊丽明，石绍宾.公共品供给机制：作用边界及影响因素.当代经济科学，2006（1）

4.刘志铭.公共物品的私人提供与合作生产：理论的扩增.生产力研究，2004（3）