土地利用总体规划环境影响评价及其指标体系构建初探

【摘要】在土地利用总体规划中需要综合考虑经济和社会因素，更要考虑资源和环境承载能力，重视环境质量和生态维护，减少土地规划对环境产生的影响。因而对其进行环境影响评价是非常必要的，这种前馈管理方式能有效防范和制约土地规划对环境造成的重大而不可逆的影响。

【关键词】土地利用总体规划 环境影响评价 指标体系

一、土地利用总体规划环境影响评价的原因分析

随着我国土地沙化、植被退化、荒漠化现象的日趋严重，我国土地利用的总体规划不仅要考虑经济和社会因素，更要考虑资源和环境承载能力，重视环境质量和生态维护，减少土地规划对环境产生的影响。如果规划确定后因为土地利用方式不当或环境监管不严而造成环境污染，这不是土地利用总体规划可以制约和防止的。因而对规划进行环境影响评价是指在规划实施后对环境造成的多重影响进行分析、预测和评估，并提出规避不良环境影响的合理政策措施，以防止可能产生的生态系统破坏，这是一种前馈管理方式。

土地利用总体规划环境影响评价工作面对的问题非常复杂，涉及面非常广泛，产生的影响非常的深刻，随着环境与生态问题的加重，国家对环评工作尤其是土地利用总体规划的环评工作越来越重视，而目前土地利用总体规划环境影响评价的理论还很不成熟，还需要更多的理论创新与实例研究，逐步完善其评价方法体系及指标体系。

二、土地利用总体规划环境影响评价的重要性分析

在“环评法”实施之前，我国还只是把建设项目列为环境影响评价的对象，而对有重大影响的土地利用总体规划却没有被纳入环评范畴。而实际运行中，土地规划对环境造成的影响更加深远和不可逆。具体来看，其重要性体现在以下两个方面。

第一，有利于克服土地规划项目环评的缺陷，是实现可持续发展的必要措施。对规划进行环评使得在决策之前就能全面考虑到可能对环境造成的重大影响，从而为减缓措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的项目实施阶段或实施之后才去弥补出现的问题。规划环评还能考虑到项目环评无法考虑的多个项目的累积环境影响，能对一些大型、累积的环境问题作出预测。可以说，规划环评遵循的是可持续发展的理念，它能把对环境造成的不可逆伤害在实施之前就消弭掉。

第二，规划环评有利于构建环境与发展的综合决策机制。规划环评通过综合分析、预测和评价各类土地规划对系统、宏观的社会经济、生态环境、自然资源的影响，为科学决策提供依据。因此，规划环评是保证环境与发展综合决策机制顺利实施的重要工具。我国处在城镇化阶段的关键时期，经济发展强劲，这个阶段也是解决经济发展与环境保护的重要阶段，我们需要防止因片面追求经济发展而造成生态环境的重大破坏。因此，进行环境影响评价对于土地利用总体规划来说既是时事所趋，也势在必然。

三、土地利用总体规划环境影响评价的问题分析

（一）环境影响评价体系缺乏系统性

到目前为止，土地利用总体规划环境影响评价体系还没有达成统一认识，迫切需要我们对其进行更深入的研究，并建立科学、合理的评价指标体系。目前，我们的环评体系在对不同层次、不同类型的土地利用进行评价时其评价标准过于死板，不能及时灵活的对不同对象采用相应的动态评价体系。评价指标体系的标准如何科学合理的对涉及多层次、多因素影响的土地规划进行具体问题具体分析，这是未来需要解决的一个问题。

（二）环境影响评价的范围过于狭窄

现行的土地利用总体规划对环境影响的研究还未在更为宏观深远的范围上实现突破，思考较多的是土地建设的变化或土地利用对土壤、水质和地质酸碱度等的影响。只能在一个很狭窄的空间去评价土地利用规划对当地环境所造成的影响，因此，仅靠这些方面的研究结果很难准确的评估土地利用规划对环境造成的真实影响。

（三）预防或降低不利影响的措施较为缺乏

对于土地利用规划进行环境影响评价的最终指向是要提出预防或降低对环境不利影响的措施，这是环评的核心所在。目前很多环境影响評价却只提出相关现象和内容，而具体采用什么措施来解决这些难题却缺少指向性的政策导向。在研究土地利用总体规划环境影响评价过程中，要善于利用经济学、环境科学、可持续发展理论、地质环境学、生态学等相关学科所得出的理论和实践成果，综合思考如何预防和控制土地利用规划对环境可能造成的潜在风险。

（四）缺少公众参与和环境保护规划的协调

公众参与是“规划以人为本”思想的具体呈现。国外绝大多数土地利用总体规划都非常强调公众参与性，认为公众参与是促进环境保护的强大动力，其参与的深度与广度，在很大程度上制约和决定着环境保护的水平。公众参与不仅可以帮助发现和认识潜在的环境损害问题，而且也可以监督环境及规划实施，在编制县乡一级规划中强调公众参与尤其显得重要。但我国在实际土地规划的操作中却很少考虑公众参与这一重要因素，因而容易造成土地资源在不同利益主体间的分配难以达到合理和公平，并且导致资源紧张和浪费。此外，土地利用总体规划缺乏与其他土地专项规划在环境方面的协调和配合。

四、土地利用总体规划中环境影响评价的指标体系构建

我们基于环境影响识别，并参照《规划环境影响评价技术导则》中关于评价指标的设置标准，并根据土地利用总体规划特点，把土地利用总体规划环境影响评价的指标体系分为三个层次，即总目标层（A）、环境目标层（B）和具体指标层（C）。通过评价指标体系的关键，为未来土地规划环境影响评价提供参考性方案。

总目标层（A）包含一个总指标，即土地利用总体规划的环境影响评价，反映土地利用总体规划环境影响评价的综合环境影响度。

环境目标层（B）包含三个二级指标，即自然资源指标（B1）、生态环境指标（B2）、社会经济指标（B3）。它是指根据规划环境影响识别而得出的环境目标和环境影响评价的主要方面。

具体指标层（C）是属于对环境目标层（B）的分解，反映的是规划区内土地利用总体规划对生态环境、社会经济和自然资源质量影响的多项具体指标。具体来讲，自然资源（B1），也就是保护耕地资源、加强自然资源保护区建设等方面，其具体指标可分解为耕地面积比例（C1）、耕地转化率（C2）、基本农田保护面积比例（C3）、自然资源保护区占国土面积的比例（C4）等。生态环境（B2），也就是强化生态环境管理，加强生态保护等方面，其具体指标可分解为森林覆盖率（C5）、水域覆盖率（C6）、城镇人均公共绿地面积（C7）、退化土地恢复率（C8）、生态承载力（C9）、水土流失治理率（C10）等。社会经济（B3），也就是提高土地利用率、促进社会经济发展等方面，其具体指标可分解为城镇化水平（C11）、土地利用率（C12）、建设用地比率（C12）、地均GDP（C13）等。

参考文献

[1]薛文杰.土地利用总体规划环境影响评价研究[D].天津师范大学，2012（5）.

[2]王敏.土地规划环境影响评价指标体系的构建[J].水土保持研究，2008（2）.

作者简介：熊川铭（1980-），男，硕士，重庆市农村土地整治中心工程师，研究方向：土地资源管理。