论行政公益诉讼中的原告资格

高志勇

【摘 要】为了预防行政权力侵犯公益，全面实现行政诉讼法的宗旨，我国应当建立行政公益诉讼制度。决定行政公益争议进入诉讼程序的主要障碍之一是原告资格问题。本文在结合各种理论学说及分析我国司法实践的基础上，提出了赋予公民个人、社会团体、检察机关行政公益诉讼原告资格的构想。但为了避免滥诉情况的发生又对三者提起行政公益诉讼进行限制。

【关键词】行政公益诉讼；原告资格；检察机关；公民；社会团体

行政公益诉讼原告资格是指在涉及国家和社会公共利益的行政公益诉讼中某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序救济的足够利益。

一、行政公益诉讼原告资格的特征

1、间接性

行政公益诉讼的目的往往不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。因而，提起诉讼的公民、法人或其他社会组织通常是非法律上的直接利害关系人，即原告一般是与被诉的行政行为或不行为没有直接利害关系的组织和个人，他们依据法律的授权，以自己的名义提起诉讼。

2、广泛性

提起公益诉讼须存在一个能够代表公共利益的诉讼主体，而谁有资格作为公益诉讼的原告呢？从理论上而言，任何公民均可提起公益诉讼。只有赋予更多普通公民提起行政公益诉讼的原告资格，公共利益才能得到更为有效的保护，行政行为的合法性也才能获得更多的司法检验。此外，世界上许多国家都可由检察机关代表公共利益，作为独立的诉讼主体提起和参加诉讼。公益性社会团体及某些自治性组织也有权提起行政公益诉讼。“公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到行政行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起公益诉讼的权利。”

3、不确定性

行政公益诉讼提起主体的广泛性及诉讼目的的公益性决定了在行政公益诉讼中，通常会有不特定的多数人依法享有原告资格，但向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人，此为行政公益诉讼原告资格的不确定性。

4、法定性

行政公益诉讼的原告资格必须要有法律的特别规定。行政公益诉讼的提出虽是出于维护公共利益的需要，但应当在有法律明确规定的情况下才能提出，且其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或不行为侵犯所引起的行政争议。

二、检察机关作为行政公益诉讼的原告

1、检察机关作为行政公益诉讼原告的可行性

从历史起源來看，检察机关或检察官从其产生之日起就作为公益的代表参与诉讼。尽管当今世界各国对检察机关的定位有所不同，但都承认检察机关是国家利益和社会公共利益的代表。在我国，检察机关目前大部分职能都与诉讼有关，拥有丰富的诉讼资源和诉讼经验，可以更好的对抗违法犯罪行为，维护社会公共利益。

从地位上看，检察机关作为司法机关，具有相对的独立性。在我国实行的“一府两院”权力构架中，检察机关与行政机关、法院之间是互相独立的，因此在一定程度上能够排除行政机关的不当干预，监督法院依法审判，保证法律实施的公正，更好的维护国家和社会的公共利益。

2、检察机关提起行政公益诉讼的方式

根据我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，笔者认为，检察机关对行政公益诉讼的发动可以有两种途径：第一，直接依职权主动向法院提起诉讼。作为法律监督机关，检察机关有权利也有能力提起行政公益诉讼。当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼，但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。第二，应公民的起诉请求而发动。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的起诉请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。

3、检察机关提起行政公益诉讼的范围

在具体的制度构建上，检察机关应该保持克制的态度，严格把握提起诉讼的范围。具体主要包括以下几种案件：国有资产流失等损害国家经济利益的案件、环境污染等公害案件、抽象行政行为损害公共利益的案件、政府违法采购损害公共利益的案件、基础设施建设中违法损害公共利益的案件。

三、公民作为行政公益案件的原告

1、公民作为行政公益诉讼原告的可行性

首先，我国《宪法》第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权直接行使管理国家事务的权力，这里的一切途径自然包括诉讼救济途径。

其次，公民逐渐增强的法律意识，为行政公益诉讼创造了良好的文化环境。现实生活中，越来越多的公民意识到对个人利益以外的公共利益保护的重要性，意识到侵犯国家和社会公共利益，必然有个体利益受到侵害，因为国家、社会和个人利益具有一致性。越来越多的公民面对行政机关侵害公共利益的行为挺身而出，只是苦于其起诉于法无据。

2、对公民提起行政公益诉讼的限制

有学者认为一旦赋予公民行政公益诉讼原告的资格则可能导致滥诉现象的发生。因此我们必须设置一些措施来防止滥诉现象的发生。具体包括：第一，设立行政公益诉讼前置程序。在提起行政公益诉讼之前，必须穷尽一切行政救济手段。为此，在我国只有当有关行政机关在公民和社会组织提出有关请求后，仍然无动于衷，该作为的仍然不作为，不该作为的仍然不停止作为，或者是行政机关对公民和社会组织的请求敷衍了事，致使公民和社会组织对处理不满。这时，公民和社会组织就可以提起行政公益诉讼。第二，建立原告资格审查制度，即法院在正式受理行政公益诉讼前，应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由。第三，不适用调解、撤诉制度。行政公益诉讼一旦受理，原告就无权要求撤诉或调解，并应按照法庭要求，积极参加庭审等诉讼活动。这样亦可有效避免滥诉现象出现。

四、社会团体作为行政公益诉讼的原告

1、社会团体作为行政公益诉讼原告的可行性

从性质上来看，我国的社会团体是以促进和保护公共利益为宗旨的非营利性组织，例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织以及公益性的律师事务所。它具有非营利性、民间性、自治性和维护公益性等特征。由于社会团体是为了推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益更为关注，是行政公益訴讼的积极推动者。现代社会尊重个人权利，但个人权利的实现往往通过其所在的社会组织或团体实现，所有团体的行为最终可归结为组成团体的个人行为。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。其有责任执行本社团的宗旨，维护与之相关的公共利益。

与个人相比，社会团体对公共事务更为熟悉了解，人力、物力往往更为充裕，有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益。因而社会团体的介入比个人的参与更能产生强大的效应，是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要途径之一。鉴于有关社会团体在环境保护及公众消费领域所发挥的作用越来越大，代表性越来越典型，受害人利益、社团利益及社会公益的一致性逐渐明显，将诉权直接赋予社会团体，不但可以保障受害者的实体权益，而且可以减少诉讼环节和诉讼浪费，同时对行政权进行有效制约。

2、社会团体提起行政公益诉讼的方式

社会团体以行政公益诉讼代理人、支持起诉人、直接作为原告三种方式提起行政公益诉讼：第一，以代理人的身份参与行政公益诉讼。社会团体在接受与行政行为有利害关系的人的委托下，可以以权利受到行政行为侵害的个人和组织的代理人身份参与行政公益诉讼。第二，支持、帮助、鼓励个人和组织提起行政诉讼。社会团体提供的帮助包括物质上的帮助和法律上的帮助，但是不能代为行使诉权。支持起诉只能以法律上的援助或者道义上的支持为手段，并不享有诉讼上的权利和义务。第三，作为原告直接提起行政公益诉讼。这是社会团体参与行政公益诉讼的重要形式。社会团体作为原告直接提起行政公益诉讼的前提是社会团体对与其没有利害关系的行政行为享有原告资格。

3、对社会团体提起行政公益诉讼的必要限制

虽然由社会团体提起行政公益诉讼会有诸多益处，但是为了防止社会团体包揽行政公益诉讼诉讼，应严格其使用条件，这些条件包括：第一，可以接受诉讼实施权的应当是以公益为目的的社团法人或团体；第二，该社团法人或团体接受诉讼实施权应在章程所规定的目的和事项的范围内；第三，该社团法人或团体的诉讼担当应向法院提交书面证明文书；第四，该社团或团体仅可为其成员的利益为原告进行诉讼；第五，该社团或团体不得为放弃诉讼请求、撤诉或和解；第六，确定判决的效力，只及于授予诉讼实施权的社员.

参考文献：

[1]马明生：《论行政公益诉讼的原告资格》，载《法学论坛》2008年11月第6期，第96页.

[2]张晓敏：《行政公益诉讼原告资格探析》，2007年广东商学院硕士学位论文，第4页.

[3]马明生：《论行政公益诉讼的原告资格》，载《法学论坛》2008年11月第6期，第100页.

[4]孙怡：《行政公益诉讼原告资格研究》，2007年郑州大学硕士学位论文，第34页.

[5]张亚琼：《论我国行政公益诉讼原告资格的确认》，载《行政论坛》2008年第1期，第71页.