浅谈中国农业水利设施的产权安排

张凤萍

【摘 要】水利基础设施的建设和发展是农业生产的命脉，农田水利设施作为农业生产发展的基础部分，对农业生产的发展、农民生活水平的提高具有非常重大的作用。我国目前农田水利基础设施的改革同农村经济发展极不相适应，最终导致农田水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，水利设施产权制度改革是经济体制改革的重要内容，是水利事业健康发展的客观要求。

【关键词】水利设施；产权；现状；措施

一、前言

我国是一个水资源分布极不均衡的国家，水作为公共资源，一直是国家管理和社会生产与人们生活的重要事务。围绕水资源，国家与国家、社会、不同区域、乡村及农民之间容易形成的利益纠纷，诱发矛盾，危及社会稳定。究其原因，围绕水建设的小型农田水利设施作为一种准公益型水利资产未有一套相应的管理制度以及产权划分体系。

所谓准公益型水利资产介于非公益型与工艺型之间的水利资产，这部分资产既具有公益型的某些特性又具有非公益性的属性。社会主义市场经济体制已经逐步建立和发展，如何发挥准公益型水利资产的非公益性，如何发挥准公益型水利资产并创造经济效益已经成为调动农民和社会各方力量兴水、管水的积极性，保障农村和社会和谐发展的迫切要求。

西藏江河纵横、冰川连绵、湖泊密布，是国家水资源安全战略基地、高原生态屏障和水能资源接续基地。西藏水资源整体来说相当丰富，全区流域面积大于1万平方公里的河流有20多条，大于2000平方公里上午河流有100多条，地表水的资源量为4394亿立方米，占全国河川径流量的16.5%，水量理论蕴藏量2.01亿千瓦，占全国的29%，均居各省之首。但是，全区水资源的时空分布不均，径流量和降雨量分布极不平衡，并且开发利用程度很低，目前的水资源开发利利用率不到1%，远远低于全国18%的平均水平。西藏农业属于灌溉农业，绝大部分地区都处于半干旱、干旱地带，普遍存在工程性缺水问题，丰富的水资源和典型的工程性缺水矛盾突出。水利仍然是西藏发展的重要制约因素，完善农田水利基础设施是提高西藏农牧业综合生产能力的迫切需求。

二、农业基础设施的内容

农业基础设施是指从事农业再生产的过程当中必须的社会条件和物质条件，是在农业生产的产前、产中、产后需要使用的劳动对象、劳动资料等生产力要素的总和。根据内容的不同可以分为以下两类：

1、物质基础设施。第一，进行农业生产前，需要做大量的准备工作，如化肥、机械、农药、燃料、薄膜、优良品种等物质的供应，所以提供农用产前环节的各项基础设施，可以保证以后农业生产过程顺利进行；第二，农业生产过程中，需要具备农业生产用地、农田水利设施、水库、农用生产用电线路和供电设备等基础设施，是生产农业初级产品所备材料，所以为了之后生产环节可以顺利进行，必须做好农业生产环节所必须的设备设施；第三，农业生产出产品后，就应该进入农产品流通环节。流通环节也需要一些基础的设施，如采集与输送农产品的汽车与公路、储存农产品的仓库、农产品的初加工与销售设备等，只有准备好这些必须的设施，才能为农产品的流通提供正常运转的依据。

2、社会基础设施主要包括以下几个方面：农业教育、农业科研、农业推广、农业政策及法规、农业信息。只有正确做好这些的基础设施工作，才能为农业基础设施的建设打下坚实的基础。

三、西藏水利基础设施存在的问题

长期以来，西藏各地市水利建设投入严重不足，已建工程年久失修，现有水利基础设施难以满足西藏发展现代农业的需要。近期，西藏全区大、中型灌区、水库和农田灌溉主渠道建设取得了一定进展，但是，大型灌区农田续建配套、小型农田水利建设、农田灌溉节水改造等建设工程相对滞后，大型灌区的支渠、末渠及小型農田水利仍然沿用老式土质渠道，灌溉水有效利用系数仅为0.36，比全国平均农业用水效率低25%。全区农田水利设施老化失修，淤积、塌方、破损现象严重，功能严重衰退，现有的部分农田水利灌溉工程运行多年，受当时条件的局限，多数工程质量差，标准低，渠系建筑不配套，支渠以下的渠道很多没有开通，灌溉用水得不到保证，很难满足防汛抗旱的需要。

四、农业水利基础设施建设必要性

1、农业发展的保障作用

建立健全农业水利基础设施是农业发展的前提条件。水利工程设施从古至今都发挥着重要的作用，农业可持续发展要求我们健全农业水利基础设施体系，使其最大限度服务于农业发展，农业水利设施的基础性保障作用，在农业的发展过程中占据着举足轻重的地位。

2、农业结构的调整作用

随着国家对于城镇化建设的重视，要求农业发展做出实时的改善与调整，尤其在农业结构方面。在城镇化程度不断加强的背景下，农村人口势必会渐渐融入到城市中去，由此所导致农村人口的大量流失，也要求农业的产业结构做出实时的改变。这主要体现在两个方面，一，粮食生产能力的提高；二，农业规模化的形成。两者的顺利完成都有赖于基础设施的建设，也就是说，农业结构的调整需要农田水利事业的发展。

3、农村消费的激发作用

作为农村基础设施建设的一部分，农田水利基础设施建设，对于激发农村地区的消费很有利，可以扩大内需，实现国民经济的发展。农田水利设施的建设需要大量的资金来源，使得农村地区的资金需求不断增加，另外基础设施的完备，也会使人们的生活水平与质量得以提高。

五、加强水利基础设施建设的几点建议

1、加大农田水利基础设施投资力度

水利基础设施建设是具有公益性质的基础工程，需要公共财政的支持。农业水利基础设施建设的经济效益低，但是可以带来良好的社会效益，加强农业水利基础设施建设是城乡一体化发展应尽的责任。

2、保证职权分明

长期以来，我国的小型农田基础设施建设都处于资金缺乏的状态，主要原因是筹资主体涉及面太广，相关联的部门太多，甚至出现了很多的交叉行使职权的情况，这不利于资金的有效使用。这种情况之下，就需要不断加大农田基础设施建设的资金支持，明确各个职能部门的权责，保证能够合理的分配专项资金，从而实现资源的优化配置，保证整个农田树立基础工程的顺利开展。

3、对政府行为进行强化

应该不断地加大对于农业水利基础设施相关政策的引导力度，应该加大政府行为的引导力度，正确处理好农村水利设施和农民负担减轻之间的关系，正确处理农业水利基础设施以及其他公益性基础设施之间共同发展的关系。可以通过各级政府与财政、规划、水利等相关部门的统筹协调、科学安排和综合调度，力求达到调动干部群众积极参与，扎实稳步地开展农业水利设施的效果，为农业水利设施建设筹集资金来源。农业基础设施建设的内容涉及面比较广、工作量相对较大，也具有较强的政策性，因为涉及到的相关部门比较多，所以是一个系统工程，需要各部门相互配合，统筹规划，共同加强农业基础设施的相关建设工作。

六、农业水利基础设施产权问题的相关举措建议

1、积极推行产权转让和股份制改造。

1.1招标拍卖，依法实施：对小堰塘、小型饮水工程等群众投资热情高、产权改革易于突破的项目，可采取招标拍卖等方式转让产权。购买人依法享有资产的所有权依法行使经營管理权、收益权和处分权。对防洪、灌溉任务小的小二型水库，经县以上水行政主管部门同意，也可以探索上述形式进行改革。

1.2完善租赁，承包经营：对于不宜转让产权的小型水利设施，应采取租赁、承包等管理办法，实现所有权与经营权的分离，落实经营管理的责任主体。

1.3所有权和经营权分离，落实管理的责任主体。

2、鼓励单位和个人经营水利工程。

2.1 方便办证，优惠收费，鼓励单位和个人经营水利工程 新建、购买、租赁、承包、股份合作经营水利设施，在办理资产评估、权属转移、合同公证、注册登记的手续时，给予收费优惠。

2.2一事一议，原则明确 按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，大胆引入市场机制，积极鼓励单位和个人采取户办、联办、股份合作等形式投资农村水利设施建设，调动社会办水利的积极性，建立多元化的农村水利投资体系，积极拓展农村小型水利设施建设途径。村内公益性水利建设实行“一事一议”，各级财政和村集体经济组织应给予适当补助。

2.3放宽政策，保护经营 对于在水利产权制度改革过程中购买水利设施的经营者，一次性付款的可以适当给予优惠。承包、租赁水利设施，在承包期内经发包、出租方同意可以依法转让、转租。鼓励经营者扩大投入，对水利设施进行更新、改造、配套，提高扩大再生产能力。

3、评估与管理

把好资产评估关。逐项工程进行调查摸底，实地丈量，登记造册。根据工程的占地面积、土石方量、浇地面积、有效库容和综合效益等，对工程进行科学的评估，做到界限清楚，管理范围明确，定价公平合理。

把好产权制度改革的模式关。坚持因地制宜，对一些领导班子比较强、水利工程管理效果比较好的村，推行企业化管理；对村集体规模经营土地范围内的小型水利工程，以拍卖为主；对具有重要防汛任务的小型水库和塘坝等工程以承包或租赁为主。

把好合同签订关。对每项工程的改革方案，在有关部门的监督下，召开村民大会，公布每项水利工程的评估情况和改革方案，进行竞标。水利局统一制定 “小型水利工程管理使用证”、“小型农田水利灌溉、供水收费证”发放到各乡镇，将水利设施的使用、收费纳入规范化管理。

七、总结

长期以来我国的基础设施产权关系相对模糊，使农业水利基础设施的作用不能充分发挥，而且目前国家、集体、农民混合投资所形成的基础设施产权关系依然是计划经济时代的产权关系，目前进行的产权改革，仅仅依靠市场手段难以实现农村基础设施的有效治理。

健全完善农村水利基础设施还需要经历很长的一段时间，也需要付出很多的艰辛努力，明晰农村基础设施产权关系，只要提高对于农村水利的认识并且增加对农村水利建设的投入，逐步完善相关的水利政策法规，注重对现有水利设施的管护，相信美好乡村的美景必将实现。

参考文献：

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