公车改革破冰

凌云霄

公车改革指导意见、中央和国家机关公车制度改革方案7月16日正式公布，这也意味着备受全民关注的公车改革在酝酿20年后全面启动。

“取消”正是这次公车改革的核心。按照新方案，中国将取消副部级以下领导干部用车，取消一般公务用车。普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴。司局级每月补贴1300元、处级800元、科级及以下500元。地方补贴标准不得高于上述标准的130%，边疆民族地区和其他边远地区标准不得高于150%。

新的车改方案出炉后将带来哪些新变化？公车改革能否杜绝浪费、腐败？各个利益相关方的态度又是怎样？这笔公车改革账能否算得清？

每年省下1500亿

数据显示，2013年中央本级“三公”经费财政拨款执行数为71.54亿元，其中公务用车购置及运行费42.53亿元，占到“三公”经费的近六成。

巨大的公车开支从侧面反映出车轮上的浪费和腐败。公车改革专家、湖北省统计局副局长叶青曾连续多年向全国两会上书，建议公车改革。他告诉《中国经贸聚焦》记者，据初步分析，中国目前大约有公车200万辆，全年的公车开支在4000亿-5000亿元。

叶青表示，公车改革方案实施后，可较为明显地减少中国财政支出中的相关开支，减少公车私用等浪费和腐败现象。“现有公车估计最多保留10%，即20万辆公车；可以节约1/3的公车费用，即1000亿元以上，可能会达到1500亿元。”

车改可以大大降低“三公经费”，这几乎是所有先行试点地区得出的普遍结论。然而，对于一些公车较少的贫困地区而言，却意味着加大财政支出。

湖南北部某县就遇到这种窘境。据介绍，该县一般公务车辆加起来也就100多辆，按照中央车改意见，即便全部取消这100多辆公车，一年可以减少上千万元的财政支出，包括司机工资、车辆维修等费用，但同时得拿出近4000万元给全县7000多名公务员及按公务员管理的事业编制人员发放车补。

对此，叶青表示，中国幅员辽阔，区域发展不平衡，出现不同状况实属正常，因为所有决策都不可能毫无漏洞。一方面应意识到，这只是个别情况。从车改的制度设计看，车改推行后将很大程度减少财政开支。

“公车改革在减少行政开支方面具有‘N次减支效应。最直接的就是减少了今后在车辆购置、运营方面的经费开支，包括与公车相关的司勤人员薪酬开支。”财政部财政科学研究所所长贾康对此表示赞同。

他同时认为，各地也可以因地制宜，出台更详细的细则，确保车改“逢山开路，遇水搭桥”，最终抵达目的地，实现车改目标。如果车补大于车改节省的费用，就应该想方设法减少车补。

以前述所举的某贫困县为例，该县本来只有100多辆一般公务车辆，而公务员多达7000多名，不可能所有的公务员都需要公务车辆。既然如此，车改后，有没有必要补贴所有的公务员？如果每人都拿到车补，就使车改变了味。

“车改进行了20年，始终艰难行进，甚至在一些地方进一步退两步。” 叶青表示，改革需要啃硬骨头，本次车改被上上下下寄予厚望，只能前行不能后退，否则又将半途而废甚至功亏一篑。

自上而下改革

“公车改革阻力大、难点多，关键还是要看中央和国家机关的做法，由谁来牵头，上行下效，一旦开展进度会很快。”近日，上海市发改委工作人员在接受本刊记者电话采访时说。

按照要求，地方党政机关公车改革应在2015年年底前完成。国家行政学院教授竹立家说，鉴于车改的难度、阻力，地方车改想要达到明年年底前基本完成这一目标，必须立即开始筹备，着手调研、摸底、起草改革方案等工作。

记者了解到，上海市正在着手车改，金山区、静安区、黄浦区、长宁区、崇明县等区县的公务用车都逐步贴上公务用车的标志，通过标志上的监督电话可联系到各区县纪委，以接受公众监督。

“公车改革就是要传达一个信息，是从中央、从国务院、从决策层自己改起。”一位参与改革方案制定的专家表示，改革首先就是拿中央和国家机关“开刀”，其后逐步推廣到地方。

叶青表示，车改之难，最关键一点是要“自我革命”，打破既得利益的藩篱。就此而言，自上而下的强力推动，可能是当下更好的选择。

记者了解到，中国的公务车体系包括领导干部专车、一般公务用车和执法执勤用车三类。“按照管理规定，一般公务用车是指一般公务员有公务需要才可以使用的车辆，但执行过程中已逐步变为领导的专车，一些司局级、处级甚至科级领导的配车，其实都是一般公务用车。很多在一线、基层工作，最需要用车的人反而无车可用，参公和普通事业单位也是如此。” 全国人大代表、国务院研究室秘书司司长张定龙表示。

而车补被确定为一种普惠措施，即在全范围的中央公务员群体中下发，原因就在于一般公务用车本就是按照公务员人头比例配置的，只是在现实中被部分官员占用，因此改革前后利益落差最大的并非普通公务员，而是司局级官员。

“对这部分人群的月补贴1300元，是根据出租车运费和公务外出次数的中位数大致测算得出：一般司局级公务员一个月到外单位开15次会议，每次会议打车来回需70元左右。”参与方案讨论的张定龙解释。

“关于补贴的讨论，有各种各样的意见。争论的焦点集中在分几个层次，补多少比较合理等问题上。”张定龙透露，最初补贴被分为多个档次，补贴标准跨度很大，而且没有充分考虑一线收入低，工作外出多的人。跨度从1000多元到两三百元，“但根据调研，基层公务人员跑腿、办事的比例要高于司局长和处长，所以应该缩小补贴级别的数额差距，最后终于定为三档”。

公车改革新方案出台后，对于补贴是否够用也存在不同的说法。有的公务员说：“每月500元，明显不够用。车补这么低，以后出差的意愿肯定降低了。”但记者了解到，对于大部分公务员来说，却是欣然接受。在教育领域工作五年的公务员张小姐说：“没车改就没补贴，车改后，每月如果可以多拿500块钱补贴，这真心不错。”她说自己平时上下班都是步行，也没有什么“公务交通”。

对此，叶青告诉本刊记者，首先需要澄清一个概念：“公务交通补贴”只是公务人员在市内或辖区内进行公务活动时的交通补贴，不包括差旅费，公务人员到外地出差的费用是另行报销的。开会不是每天都有，也不是每个人开会都需要花钱。根据实际情况，对绝大多数公务人员来说是“绰绰有余”。

在叶青看来，车改就是要改变“官”念。他说，干部完全可以遵循“3510”准则，也就是3公里内走路，5公里内骑车，10公里内地铁或公交。在一些大城市，打车或者自驾不一定比地铁来得快。但是，真正执行的少之又少。车补只能是适度的，不可能让所有人满意。

中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为，实践中也许会有小矛盾，比如有的工作外出比较多，可能费用不够，有的出门少，费用也许结余，但应该是控制在一定幅度内的。

公车何去何从

新出台的车改政策，目标和要求都很明确。相较而言，中央和国家机关的公车数量有限，推进难度相对不大，而散落在全国各地的80万辆公车，则是难啃的骨头。

近年来，先行改革的地方在公车拍卖中暴露出一些问题，主要集中在暗箱操作上。有的单位内部人员在拍卖时提前打招呼，甚至通过幕后操作使公车以极低价格落入有关系的人手中，或让公车变为曾经的使用人或司机所有。拍卖过程中的甩卖和贱卖，造成了国有资产流失。

公车拍卖的公平公开是决定改革成败的重要一环。指导意见明确规定：公开招标评估、拍卖机构，通过公开拍卖等方式公开处置。党政机关公务用车处置收入，扣除有关税费后全部上缴国库。

“实际操作中还要细化封存停驶、鉴定评估、集中处置等步骤，由鉴定评估机构评估基准价后，车辆实际成交价格不得低于基准价。”专家提出，各地也可根据实际情况，设立过渡性车辆服务中心提供有偿出行服务。

按照计划，被取消的公车将在今年底进行公开拍卖。目前正处于登记上缴阶段，然后进行评估。由于是公开拍卖，谁都可以购买，公务员并没有优先权和优惠政策。

此外， 一把手专车会不会“下岗”也引起很大的争论。改革方案中的表述是“确因环境所限和工作需要不便取消公务用车的，允许以适当集中形式提供工作用车实物保障”。

叶青认为，改革后将会保留三类用车，即执法车、机要通信车和一些一把手的车，第三类就是所谓的“实物保障”。他向记者表示，一把手专车可以暂时不改，也可以改，不改了就不要拿补贴。

“可以说，这个方案充满智慧，它采用了一种赎买的政策，来‘收买一把手。因为车改反对声音最大的就是市长、县长、乡镇长。用这种赎买的方式，让他们有一个双向选择。只要这部分人不说话，反对的声音就会小很多。” 在叶青看来，能把一般公务用车砍掉，就已经是很大的进步，至于一把手用车，“只能是走一步算一步”。

叶青表示，公车改革要想达到减少开支、杜绝腐敗等目标，还需要积极推进、严格落实，不能走样。车改必须在既有框架之下，推出具有可操作性的实施细则，堵住每一个可钻的“空子”，才有可能避免“上有政策，下有对策”的尴尬。