抗日战争时期中国共产党对执政问题的探索

吴向伟

〔摘要〕抗日战争时期，中国共产党在抗日根据地建立了各级抗日民主政权，是执政的一次成功尝试。在这一时期，党从科学执政、民主执政、依法执政以及廉洁执政等方面，初步回答了如何执政的问题，为新的历史条件下深化共产党执政规律的认识，提供了宝贵的历史经验。

〔关键词〕抗日战争时期；中国共产党；局部执政；反腐倡廉

〔中图分类号〕D239〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0055-05

抗日战争时期，党在抗日根据地建立了各级抗日民主政权，是执政的一次成功尝试。在民族矛盾和阶级关系非常复杂的环境中，如何执好政，把广大人民群众的积极性充分调动起来，争取抗日战争的胜利，党中央进行了富有成效的探索。认真总结党在抗战时期局部执政的历史经验，有助于我们进一步深化共产党执政规律的认识，提高党的领导能力和执政水平。

一、 既坚持党的领导地位，又反对以党代政，力求实现科学执政 坚持科学执政，要求正确界定党同政权系统的关系，并制定和完善这方面的制度，以保证各方都能各司其职，各尽其责，形成合力。抗日战争时期，党在处理党政关系问题上进行了有益的探索，其中有的做法在今天仍然适用，有的基本理念在当前也值得借鉴。

在党政关系上，必须坚持党的领导核心地位，这是各抗日根据地必须坚持的原则。毛泽东指出，在抗日根据地的“三三制”政权中，必须保证我党党员在政权系统居领导地位，必须使仅占1/3的共产党员在质量方面具有优越的条件，从而保证党的领导权实现。1942年9月，中共中央通过了《关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（后文简称《决定》），认为“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个领导一切的党委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的党政军民工作的领导”。还强调，在政权领域中工作的干部和党员，一定要服从党委与党团的决定、决议和纪律，否则，应受到斥责与处分。为了保证党的领导，党在各根据地建立了各级党组织，构建了与政权系统平行的又一领导系统，这一系统的各级层次，在同级政权和各种群众组织中居于领导地位。政权系统中的主要领导若是党员，在一般情况下，又是同级党委中的主要领导成员。这一体制有助于加强党委同政权系统的联系，保证各级政权在党的统一领导之下，因而一直沿续到现在。

坚持党的核心领导地位，决不是以党代政。为保证党政系统各司其职，党明确规定了党政权责。其一，明确了党的领导的含义与实现方式。党对于政权系统的领导，主要是原则上、大政方针上的领导，不是遇事干涉，事事包办。《决定》规定：上级参议会和政府的法令、决定，下级党委无权改变或者不执行；党的机关及党员，应该成为执行参议会和政府法令的模范；党应该进行政治工作来提高参议会和政府的威信；党的干部和党员，如果违反了参议会及政府法令，就应该受到党组织严厉的处分；党委及党的机关，无权直接命令参议会和政府机关，而只能通过党员和党团，来实现对参议会和政府工作的领导。其二，明确界定了政权系统的权责范围。抗日根据地各级政权由参议会、政府以及法院三部分构成。参议会是权力机关和立法机关，也是民意机关，一般包括区、县、乡三级；各级参议会由民主选举产生，具有选举产生各级政府、监察和弹劾各级政府人员、创制和复决重大事项的职权。政府是行政机关，由参议会选举产生，并接受参议会的监督；政府执行同级参议会决议，并对其负责，当然，政府对参议会也具有一定的制约权，二者在行政上不存在隶属关系。法院是司法机关，由同级参议会监督，政府领导，同时保持审判独立。参议会和政府是代表人民的议事和行政统一的两个不同职能的机关。这种“议行合一”制政权，从基本上保证了把党的路线、方针、政策变为国家的法律和政府的命令，也就是“把党的主张变成了人民的主张”。〔1〕其三，反对以党代政。在《决定》和党的领导人的讲话中，都批评了党政不分、以党代政的现象。从理论上讲，政权是国家问题，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”。〔2〕毛泽东强调，在党政关系问题上，“切忌我党包办一切，我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政”。〔3〕邓小平指出：“党的领导责任是放在政治责任上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”他还指出了“以党治国”的危害：“‘以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效方法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤其要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”〔4〕抗日战争时期，党确立的“三三制”，就是要从制度上保证党不能代政。

那么，党怎样才能实现对政权的正确领导呢？毛泽东明确提出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”〔5〕抗日战争时期，党主要通过两个途径实现对政权的领导：一是务必使党的政策符合广大人民的根本利益和抗日根据地的实际。例如关于建立“抗日民族统一战线”和“统一民主共和国”的方针，关于实行“三三制”和减租减息的政策等。各级政府以这些方针政策为依据，结合本地的实际作出相应的行动计划，认真贯彻这些方针政策，从而保证了党的领导权的实现。二是靠广大党员的模范工作。如果说正确的政策指的是“言”的话，“模范工作”则指的是“行”。如果“有言无行”或“言行不一”，则党难以得到党外人士相信，党的领导就要落空；只有“言行一致”，“言必行，行必果”，党才能得到党外人士的信任，党外人士才会自觉接受党的领导。所以，广大党员必须成为贯彻落实党的各项政策的模范。毛泽东还特别强调，在政权系统中工作的党员，要提倡民主作风，克服自己不愿、不习惯同非党人士合作的狭隘性，遇事要先和他们商量，获得多数同意，然后去做；要鼓励党外人士就各种问题提出他们的意见，并注意倾听这些意见；决不能认为我们有军队、有政权，就不注意去尽力说服党外人士接受、并心悦诚服地执行我们的意见，而要求他们一切都要无条件地执行我们的决定。

尽管当时在抗日根据地政权中，实行的是党的“一元化”领导，也出现了一些问题，如一些党的组织对政权组织不够尊重，少数党员干部对党外人士尊重不够，以及党内民主发扬不够等，但是，在抗日战争时期，党的高层比较注意发扬民主，重视“纠偏”，因而，从总体上看，是实行得好的。〔6〕

二、坚持为民执政，靠民执政，力求实现民主执政为民执政，靠民执政，支持和保证人民当家作主，是民主执政的基本要求。党所领导的革命就是为了民族的独立和人民的解放，建立人民当家作主的国家。各抗日根据地政权在党的领导下，努力把民主执政落到实处。毛泽东明提指出：“一切空话是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。”“就目前陕甘宁边区的条件来说，就是组织人民、领导人民、帮助人民发展生产，增加他们的物质福利，并在这个基础上一步一步地提高他们的政治觉悟与文化程度。”〔7〕为此，党坚持把发展生产、增进人民的物质福利作为党执政的重要任务。抗日根据地政府尽最大努力组织群众生产自救，改善生活。各地政府贯彻执行了党提出的“三三制”、减租减息、精兵简政以及一整套兼顾各抗日阶级利益的充满活力的新政策，还组织军民开展了大生产运动，既减轻了人民负担，又改善了人民生活。例如，陕甘宁边区，在农业方面，耕地面积由1937年的862.6万亩，增加到1945年的1425.6万亩，粮食产量由1937年126万石增加到1944年175万石，1945年基本实现了“三耕余一”的目标。〔8〕在工业生产方面，到1942底，全边区已有纺织厂36个，造纸厂12个，化学工厂11个，机械修造厂6个，以及造纸、被服等厂社，总数97个，职工7千多人。到1944年，属于边区党政军学系统的公营工厂发展到130个，工厂规模的扩大，对解决军民的日用品需要起了很大作用。〔9〕

在政权的构成上，为了使抗日根据地的民主政权更具有民主性，党确立了“三三制”原则。1940年2月，在抗日根据地的政权建设问题上，毛泽东明确出了“三三制”原则。他指出：“在抗日时期，我们所建立政权的性质，是民族统一战线的，这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对汉奸和反动派的民主专政。”〔10〕“根据抗日民族统一战线的原则，在人员的分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间分子占三分之一。”〔11〕这一崭新的制度，在抗日根据地得到贯彻落实。在选举中，共产党员当选者，超过占三分之一时，便自动退出，补选党外人士。“三三制”政权以普遍、平等、直接的选举制度为基础，以民主集中制为组织形式，是一种保障一切抗日的阶级和阶层的民主权利、共产党与其他赞成抗日的党派平等合作的民主制度。它使抗日根据地实现了新民主主义的宪政，这种宪政的特点表现在：“第一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们党合作，任何一个大党不应该以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协调，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。”〔12〕这种政权，可以容纳社会各个方面的代表，其决策能够反映和兼顾各个方面的利益，防止偏颇，真正体现广大人民当家作主。

党认为，只有人民选举的政府，才能真正代表人民的切身利益。在抗日根据地，各级政权都由人民普选产生，并对人民负责。毛泽东指出：“抗日民族统一战线政权的产生，应该经过民主选举。其组织形式，应该是民主集中制。”〔13〕各抗日根据地的选举政策规定：凡年满18岁且赞同抗日和民主的中国人，不分民族、阶级、党派、信仰、男女和文化程度，均有选举权与被选举权。在选举方式上规定“采取普遍、直接、平等、无记名”的投票选举制。为使广大人民群众能够真正行使民主权利，党的各级地方组织在实际工作中创造了许多适合人民群众行使民主权利的选举办法，包括“票选法”、“投豆法”、“背箱法”、“划圈法”等。据有关资料统计，当时选民对选举活动的参与度很高，一般占本地总人口的80%左右，甚至在有的地方超过90%。可见，党实行的民主是真正的、普遍的、广泛的民主。

为确保民选的政府始终代表人民的利益，党让人民参政议政、监督政府。根据地民主政权充分赋予人民群众有言论、集会、出版的自由权，还有监督和罢免地方政府官员的权利。政府机关各项方针政策的制定是在参议员广泛收集群众的意见和建议、并经认真讨论的基础上制定的，在实行中又根据人民的意见进一步修改和完善，充分体现了党的群众路线思想。为了倾听人民群众对党和政府的意见和建议，党和政府以多种方式让人民议政。如经常召开党外人士座谈会和劳动英雄大会，来征集各界人民的意见和建议。由于党真诚欢迎人民议政，广大人民参政议政的热情很高，他们的意见也往往被采纳。如李鼎铭提出的“精兵简政”的建议，就引起了中央的高度重视，决定立即采纳并付诸实施。抗日根据地人民，还切实实行民主监督和民主罢免权。各阶层群众既可以通过他们在参议会的代表监督政府工作，也可以直接检举或者控告各级政府、组织以及个人的违法行为；在基层，人民群众则有权直接罢免违法、失职的干部。

三、制定、颁布了一系列法律和条例，力求实现依法执政依法执政，就是党要严格根据法律的规定来行使自己对国家和社会的领导。其基本要求是党要领导立法，带头守法，保证执法。虽然抗日根据地的主要工作是军事工作，但党在依法执政方面还是进行了有益的探索。

制定、颁布了一系列法律、条例。在党的领导下，各抗日根据地政权以中央苏区的法律条文为基础，借鉴人类法制建设的经验，结合各地的实际，在立法工作方面，取得了比较突出的成绩。在陕甘宁边区，先后制定和颁布了具有“宪法性质”的两部基本法——《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和《陕甘宁边区施政纲领》。为加强政权建设，陕甘宁边区制定和颁布了《选举法》和各级政权系统的《组织条例》；在经济、文化、卫生和社会治安等方面，陕甘宁边区制定和颁布的相应的法律和条令则更多，且分类很细。仅经济立法，就包括土地、金融、商贸等8大类78种。〔14〕其他抗日根据地政权如晋察冀边区、华中抗日根据地等，同陕甘宁边区一样，都构建了较为完备的法律体系。

明确了司法系统的权力。在旧中国，数千年来行政与司法是一体的，司法事务由行政长官兼任。受这种“人治”模式的影响，加之党长期处在“非法”武装斗争环境中，在陕甘宁边区，行政机关、军队、企事业单位随意关押、逮捕、刑讯、审判和处罚人的现象，相当普遍，甚至有的还刑讯逼供致人死亡。为克服这种混乱局面，明确行政和司法的权责，边区通过的《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚。

强调法律面前人人平等的原则。土地革命战争时期，根据地苏维埃政权对违法犯罪分子，实行同罪异罚，并照顾对革命有功的人。1937年10月，针对黄克功事件，毛泽东强调：“共产党与红军，对于自己的党员和红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”〔15〕这样，法律面前人人平等的原则得以确立，“同罪异罚”的规定被取消。1939年，边区政权明确规定：“公务员犯法处罚比一般人民加重，党员犯法与一般人民相同”。〔16〕为了严格要求广大党员，1941年边区通过的“五一施政纲领”，明确规定“共产党员有犯法者从重治罪”。

支持和监督司法机关的工作，提高司法队伍素质。黄克功事件发生后，毛泽东支持法院判决，并说明了原因，表明了党和毛泽东对司法工作是十分支持的。司法系统的工作人员，要接受人民群众的批评和监督，人民对不称职者，可以要求罢免。由于党和政府注意对司法人员教育，广大司法人员坚持司法为人民服务，坚持为人民的利益办案。在法院的审判方式中有“就地审判”、“巡回审判”等便民方式。当时对司法审判产生了很大影响的马锡五审判方式，注意深入实际，进行调查研究，把调解纠纷和教育群众相结合，受到广大干群衷心拥护和热烈赞扬。这是在当时环境下司法工作的一个创造，也体现了司法人员的敬业精神。

四、采取了一系列措施，以确保高效、廉洁执政各抗日根据地在党和政府的领导下，坚决贯彻了“三三制”、精兵简政等政策，提高了各级政权机关的效率；制定了各种防范性的规章制度，并开展了反腐化斗争，各抗日根据地成为廉政的楷模。

坚决贯彻“三三制”。在抗日根据地政权机关中，共产党员人数只占1/3，非党人士占2/3。在数量不占优势的情况下，共产党员要赢得其他人士的尊重，并在政权中发挥作用，就必须加倍努力工作。而非党员过去是排除在政权之外的，特别是有些人过去还是“革命的对象”，现在他们被接纳到政权机关，使他们既因受到礼遇而生感激报答之心，又想借此机会展示自己的“治政”之才。这样在政权机关中构建了一种有效激励机制，有利于提高各方人员工作效率。时任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉，在《边区政权工作经验点滴》中说：各阶层参加的参议会“一般比纯粹是党员的要积极些，因为都珍视自己参政的权利，内容要丰富些，因为反映了各阶层各方面的情形”。毛泽东也在《延安中区五乡征粮委员会工作经验总结》一文的批示中指出：“共产党员只有与多数非党员在一道，真正实行‘三三制，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办，则工作一定做不好，党员也会硬化不进步。”〔17〕

实施“精兵简政”政策。从1941年起，由于日伪围攻封锁，在抗日根据地缩小、“鱼大水小”的情况下，党和毛泽东采纳了民主人士李鼎铭先生“精兵简政”的建议，在抗日民主政权中贯彻实施了“简政”改革。从1941年冬到1943年，各根据地政府都对脱产人员进行了2—3次精减。党政机关精简后，脱产人员不超过总人口的1%至1.5%，乡一级干部极少脱产。这次改革，政府机关机构臃肿、人浮于事、官僚主义等问题得到了有效克服，既减轻了人民负担，又提高了政府机关的办事效率。

保持清正廉洁的好形象，一直是党领导下的各抗日根据地政府努力的目标。为了实现这一目标，当时采取的主要措施有：一是坚持思想教育。对于党政干部要以无产阶级思想克服和改造非无产阶级思想，牢记党的性质和宗旨，始终保持艰苦奋斗、为政清廉的优良作风。毛泽东还号召大家学习郭沫若的《甲申三百年祭》，牢记李自成进京后权力阶层发生腐败而导致大顺政权灭亡的教训。二是制定了一批严格管理公职人员的制度。在陕甘宁边区，制定了《陕甘宁边区各级干部任免暂行条例》、《陕甘宁边区各级政府干部管理通则》、《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》、《陕甘宁边区政纪总则草案》、《陕甘宁边区政务人员公约》等法规条例，详细规定了各级政府和公职人员必须遵守的基本规则和纪律，要求政务人员把公正廉洁、奉公守法落到实处。三是给公职人员相应的待遇，使他们生活有保障。当时各根据地条件艰苦，物资缺少，但从当时的有关资料看，公职人员的实际生活水平要高于普通民众，其目的在“以俸养廉”。四是厉行法制，确保廉洁。抗日根据地政权颁布了惩治贪腐的专门条例，如陕甘宁边区公布了《陕甘宁边区惩治腐败贪污条例（草案）》，山东根据地制定了《山东惩治贪污暂行条例》，使得反腐倡廉有法可依。公职人员一旦违反法纪，则坚决严惩不贷。1937年至1938年，陕甘宁边区司法部门就判处公职人员贪污腐化案180起。1943年1月14日，中共西北局一次惩处了6名贪污腐化干部并且公开登报。五是高级干部身体力行，率先垂范。毛泽东、周恩来、朱德等党的领袖，不仅在平时的工作和生活中保持艰苦朴素的作风，而且还带头参加了大生产运动，开荒种菜，纺线织布，廉洁奉公，不搞特殊化。由于这些努力，各抗日根据地政权被人们誉为中国有史以来最清廉的政府。

〔参考文献〕

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〔7〕〔15〕毛泽东文集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.467，39.

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〔14〕黄正林. 抗战时期陕甘宁边区的经济政策与经济立法〔J〕.近代史研究，2001，（1）.

〔16〕杨永华，方克勤. 陕甘宁边区法制史稿〔M〕.北京：法律出版社，1987.93.

〔17〕宋金寿，李忠全.陕甘宁边区政权建设史〔M〕.西安：陕西人民出版社，1992.220.

【责任编辑：朱凤霞】