养老并轨需先解两道题

刘植荣

2014年7月1日，一则题为“事业单位工作人员今起参加社会保险”的新华电讯，让几乎所有国内媒体都予以转载或参与评论，百姓期待已久的养老并轨似乎终于听到了“靴子落地”的声音。不过，人力资源和社会保障部在第二天辟谣称“《事业单位人事管理条例》实施并不意味着事业单位工资制度改革和养老保险制度改革也开始实施”，这让数千万身处事业单位“保险箱”的人们长舒一口气，却也让不少普通劳动者空欢喜了一场。从这次“乌龙事件”可以看出，“养老并轨”是全国绝大多数百姓的期许，但实现养老并轨尚需率先解决两道难题。

难题一：体制标签难摘掉

根据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。由此可见，事业单位是中国特色的产物，在国外，要么是政府，要么是企业，要么是非政府组织或非营利组织，不存在“接受国家行政机关的领导”的事业单位。例如，红十字国际委员会是在瑞士登记的民间社会团体，是一个公正、中立和独立的组织，各国红十字会也不得有任何政府背景。其他慈善组织也是如此，美国法律规定慈善组织不得参与政治活动，不得参与政府的各种活动。2006年英国《慈善法案》规定：慈善组织不得与政府组织有任何瓜葛，不得从事任何与慈善无关的活动。

中国红十字会虽然被称作事业单位，实则却有着政府背景。中共中央组织部、人事部1996年11月联合发出《关于印发中国红十字会总会机关参照管理的实施方案的通知》，把红十字会总会列为副部级单位，其工作人员也纳入国家公务员序列。可见，我国目前的事业单位和政府机关的界限并不清晰，在没有厘清事业单位准确的体制标签之前推行养老体制改革，必然面临巨大的改革阻力。目前，政府机关和事业单位人员经常交叉任职的现象较为突出，如果养老体制改

革只对事业单位“开刀”，而对公务员网开一面，必然会遭到事业单位的全力抵制。一位业内专家认为，如果只有事业单位及其工作人员实行聘任制、参与社会保险，而广大的公务员不参与的话，就会严重影响事业单位工作人员的积极性与社会公平。这种观点很能代表广大“事业人”的普遍心态——若施行养老并轨，必须拉公务员“垫背”。牵扯的人越多，阻力就越大，以此来拖延养老并轨，让“双轨制”继续存在下去。

难题二：既得利益难放手

养老并轨的另一个阻力，来自“养老双轨制”的既得利益者。其中一部分高校和科研院所的专家教授，一直在充当着阻挠养老并轨的马前卒。这些人不时站出来强调养老并轨的困难，混淆视听，企图阻挠改革。2014年4月，一位就业与社会保障研究专家在接受采访时表示：“两会期间……有六十多个政协委员签名，很多都是大学校长，他们要求反对事业单位养老金改革。如果要求所有事业单位都像企业一样拿职工工资总额的28%来做基本养老保险和职业年金，所有的事业单位就都得黑着心去赚钱了。”

任何一项改革都将触碰“利益”二字，随着改革的深入必定会触碰到核心利益群体和阶层的敏感神经，“不让一人利益受损”显然不现实，放弃既得利益说出来尚且心有余悸，做起来就更加困难。俗话说“自己的刀削不了自己的把”，养老并轨必须实行当事人回避制度，不得让公务员和事业单位人员参与研究，必须将此问题交给人大讨论决定，在决策中充分听取社会各界意见，广泛吸纳民主元素，才能确保这项改革的顺利推进。

养老并轨不存在理论障碍

改革开放以来，一个最常用的词汇就是“与国际接轨”。但笔者发现，对官员有利的政策，往往这个“轨”接得很快，反之，“中国国情”就成了挡箭牌。甚至有些官员捏造事实，愚弄公众。曾有学者表示：“当前世界各国，所有国家公务员的养老金都是来源于政府财政。如果实行社会化，肯定会出现腐败。所以，当前只有财政支出这一个渠道。”而实际情况是，世界多数国家的公务员和普通百姓一样缴纳社保。例如，日本社保体系中，公务员的养老金与私营部门退休者完全一致，辅助性养老金虽然叫法不一，但也基本上类似于私营部门。

美国《文职公务员退休制度》规定，上到总统，下到普通公务员，领工资就要缴纳社保税，这样在退休时才有资格领取养老金，同时还要扣除8%（军人为7%）左右的养老保险金和1.45%的医疗保险。

据英国养老金基金协会统计，英国退休公务员养老金平均为每年7800英镑，而私营部门退休人员养老金平均为每年7467英镑，两者基本持平。但是，由于英国政府要求公务员缴纳的社保比例比私营部门高，加之公务员的退休年龄比私营部门大，所以，如果同等资历、同等条件退休，公务员的养老金并不比私营部门高。

虽然德国公务员不向社保体系缴纳养老保险，但公务员工资却低于私营部门，也就是说同等资历人员的工资，公务员要低于缴纳社会保险的就业人员。这就相当于政府把公务员的养老保险在工资单外扣除。此外，德国公务员的养老金所得需要缴纳个人所得税，而私营部门退休人员的养老金所得无需缴税。

养老并轨应早日无条件实现

养老并轨是我国社保制度改革的大势所趋，在《2014年政府工作报告》中，国务院总理李克强也把“改革机关事业单位养老保险制度”列为2014年的重点工作。

有关人士透露，养老并轨重在转机制，而非降待遇，改革可能需要财政的大力支持，适当调整公务员和事业单位职工工资水平，弥补因个人缴费而增加的支出，维持改革前后职工的基本生活水平。笔者认为，这种用“涨薪换并轨”的思路，在养老体制改革上断不可取。

中国公务员及事业单位人员工资高、福利好、免费养老、工作稳定等超国民待遇有目共睹。根据调查，中国76.4%的大学生的就业意愿是公务员，而美国这一比例是3%，法国是5.3%，新加坡是2%。在日本，公务员排在就业榜单第53位；在英国，公务员甚至排进了“二十大厌恶职业”榜单。而中国千军万马却在争抢公务员“金饭碗”，或设法进入事业单位，这足以说明机关事业单位的份量。笔者认为，目前公务员和事业单位劳动力供给严重过剩，完全可通过降低公务员和事业单位人员的待遇来平衡劳动力供需，而不是通过涨薪等福利补贴形式，弥补养老改革带来的利益折损。

其实，废除“双轨制”对机关事业单位人员来说并非坏事。虽然不缴纳养老保险就可以享受免费养老，但事业单位改制成企业后，由于没有养老保险账户，养老保险就要从零开始，缴费年限的减少必然降低退休后的养老金标准。很多机关事业单位人员虽然认为自己不适合那里的工作，但因将来的养老金问题只有赖在单位“当一天和尚撞一天钟”。可见，“双轨制”限制了劳动力的正常流动，阻碍了人力资源的有效配置，不利于事业单位人员的新陈代谢，违背了组织行为的最高效率原则。只有废除“双轨制”，才可提高全社会的管理和生产效率。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“更加公平可持续”作为社保体系的建设目标。笔者认为，中国社保体系内的养老制度改革应以建立养老保障三个支柱为目标，即基本养老金、补充养老金和补贴养老金。

基本养老金是公共品，全民享有，统一标准，不管是农民还是工人、军人还是普通公务员，也不管过去缴没缴过、缴过多少养老保险，到了法定退休年龄，都有资格领取基本养老金。基本养老金就是确保“老有所养”是社会文明的标志，也是很多国家基本的养老制度。

补充养老金是根据个人养老保险的缴费情况，对基本养老金进行补充，体现“多缴多得”的原则，满足居民养老的个性化需求，实现社保制度的公正。

补贴养老金则是根据退休居民赡养的家庭成员人数、家庭财产、收入和医疗支出等情况综合考虑给予补贴，使老年人退休后的家庭生活水平不至于下降很多，体现了社会对弱势群体的关爱。

实现养老金并轨应是一项无条件的改革策略。所有劳动者按统一的社保制度缴纳养老保险，任何人不得享有超国民待遇，这也是建立“更加公平可持续”社保体系的基本前提。

责编/寇斌endprint