粤桂省际边界区域协调发展研究

欧建峰

摘 要：粤桂有着较大的省际边界区域，粤桂合作特别试验区的设立有利于促进省际边界区域的协调发展。试验区有着区位、政策、合作基础等方面的优势，它的发展对于推动东西部合作、西部地区承接东部产业转移、促进西江流域生态建设等有重要的意义。粤桂两省（区）要明确试验区的建设思路、完善试验区的基础设施、推动试验区建设上升为国家战略，促进试验区的发展。

关键词：省际边界区域；协调发展；粤桂合作特别试验区

一、粤桂特别合作试验区的设立背景和意义

（一）粤桂特别合作试验区的设立背景。省际边界区域是以省级行政边界为起点向行政区内部横向延展一定宽度所构成的、沿边界纵向延伸的窄带型区域。省际边界区域由于地理、行政区划等方面的原因，较多地表现为经济的欠发达性、不协调性和不可持续性。粤桂两省（区）有着较长的省际边界和较大的省际边界区域，粤西的肇庆和桂东的梧州的交界处属于粤桂省际边界区域，地理位置相对偏僻，远离省级经济中心的辐射，长期处于政策的边缘地带，经济发展落后于省（区）内其他地区。为加快粤桂省际边界区域协调发展，实现区域经济合作新突破， 2011年12月，两省（区）政府在北京签署了《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，一致同意在省际边界区域——肇庆市与梧州市交界处共同设立粤桂合作特别试验区。具体范围为：以肇庆市和梧州市两市交界为中轴，肇庆市封开县城西北、梧州市白云山以东、沿西江两岸，粤桂双方各划50平方公里，共100平方公里土地面积，其中，西江南岸10平方公里作为首期启动区。

（二）设立粤桂特别合作试验区的意义。粤桂是我国唯一分属东、西部经济地区的接壤省级行政区，肇庆和梧州则是两省（区）及东西部交界的重要连接地带，两地山水相连、人文相通，历来交往密切，具有人缘、地缘和机缘的综合优势。在此建立粤桂合作特别试验区，具有重要的战略性试验示范意义。

（1）粤桂合作特别试验区的建设，有利于深入推进东西部合作，实现东西部互动协调发展。我国区域发展不平衡，东部地区与西部地区经济差距较大。通过东西部合作，可以把西部地区的资源、能源、劳动力、市场等方面的优势，与东部地区的资金、技术、人才、管理等方面的优势有效结合起来，促进东西部地区经济社会的共同发展。粤桂两省（区）分属我国东西部经济区域，为了促进区域发展，各自相继编制和出台了一系列战略规划，其中《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《广西北部湾经济区发展规划》、《广西桂东承接产业转移示范区实施方案》等先后为国务院所批准。但这些规划基本局限于两省区行政区划范围内。试验区的建立，旨在突破上述战略规划的行政区划条块限制，引导和推动粤桂两省（区）及东西部两大经济区生产要素在更广范围、更深层次上的合理流动与优化配置，打造粤桂合作、东西部互动发展及区域经济社会一体化发展的全新平台。（2）粤桂合作特别试验区的建设，将成为东部产业转移和西部产业承接的有效联接体，为西部地区承接产业转移提供示范。我国东部地区经过20多年的快速发展之后面临着传统产业和产品趋于饱和、产业结构亟待优化和升级、地区发展模式期待转型等问题；而西部地区存在承接东部产业转移以提升其落后产业的迫切需求。因此，东部地区产业向西部地区转移，不仅是东部发达地区参与和支持西部发展的重要途径，也成为东部地区保持自身快速持续发展的现实选择。试验区的建设将消除行政区划壁垒、充分集合粤桂政策及资源优势，探索产业转移过程中产业合理布局、要素优化配置、资源集约利用的有效途径，促进粤桂地区产业转移与产业承接有序开展。为西部地区提供产业承接模式、产业园区体系建设、产业协调发展等方面的示范。（3）粤桂合作特别试验区的建设，是实现西江跨省域生态协调与共同治理，促进西江流域生态建设的有力尝试。西江流经粤桂两省，是珠江水系的主干及珠三角地区重要的水源地，西江河段同时面临着开发建设和生态保护的双重任务。试验区在加强经济合作的同时，将积极探索跨区域生态建设与环境综合治理、跨区域生态保障与补偿的新机制，加强试验区内西江流域水环境综合监测、保护和治理，建立省际接壤地区生态脆弱区和敏感区协同治理体系，加强低丘缓坡区域开发建设过程中的水土保持，并通过产业布局优化和产业园区化、聚集化、生态化发展，实现西江流域可持续发展，把试验区打造成为西江跨区域水资源保护和生态环境建设的生态文明走廊，同时也将为我国流域经济的东西部合作提供有益探索和试验示范。（4）粤桂合作特别试验区的建设，将拓宽泛珠三角地区发展空间，培育西江经济带新增长极。试验区建设将加快推动西江岸线建设、港口与港区建设、河道整治，提升西江黄金水道的综合功能；也将有利于试验区内外的铁路、高速公路及轨道交通等重要交通设施的跨省区对接，从而有效拓宽区域发展空间，为泛珠三角地区经济发展提供更为广阔的腹地支持。试验区建设将进一步优化粤桂接壤区域空间总体布局和功能板块，有效推动粤桂接壤区域突破行政边界制约、实现跨省区一体化发展，培育发展成为西江经济带新增长极，必将更好地辐射和带动广西其他地区乃至西部地区的经济发展。（5）粤桂合作特别试验区的建设，将为更大范围的粤桂合作、东西部合作积累宝贵的经验借鉴和实践示范。粤桂合作特别试验区，是粤桂合作及一体化发展的先期载体和先行试验区，试验区将在组织机构建设、基础设施建设、公共服务体系建设、政策叠加、招商引资、开发管理模式等方面开展积极探索和先行尝试，为粤桂一体化发展提供试点示范，探索新时期粤桂合作新途径和统筹发展新机制。同时，试验区的先行先试对于我国其它区域的跨区跨省合作也将具有重要借鉴意义。

二、粤桂合作特别试验区的发展优势

（一）区位优势。粤桂合作特别试验区地处“三圈一带”（珠三角经济圈、北部湾经济圈、大西南经济圈和珠江—西江经济带）交汇节点，是区域经济辐射的“交集区”和“叠加区”。肇庆（封开）素有“两粤通津，粤桂咽喉”之称，梧州也是是广西乃至西南地区接受粤港澳台地区产业、技术、资金转移的最前沿地区。在此设立粤桂合作特别试验区，将使试验区获得成本、资源、市场、环境、政策五大比较优势，即可成为西部地区接受东部地区经济辐射的前沿地带，也将成为珠三角地区资金、技术、产业直接向西部转移、打开东盟市场的重要通道节点。endprint

（二）政策优势。随着西部大开发及粤桂合作的持续深入，大量国家及区域性政策将成为区域经济发展和跨区域合作的重要指导和支撑。其中《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》、《西部大开发“十二五”规划》、《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》、《广东省委、省政府关于促进粤西地区振兴发展的指导意见》、《广东省委、省政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》、《珠三角地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》等为粤桂合作特别试验区发展提供了较好的政策支撑。随着《“十二五”粤桂战略合作框架协议》和《肇庆-梧州战略合作框架协议》的逐步实施，更多的优惠和扶持政策将更好的推动试验区的建设发展。此外国土资源部明确鼓励进行低丘缓坡地综合利用开发，《广西壮族自治区低丘缓坡荒滩土地综合开发利用试点工作方案》、《梧州市低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点实施方案》等对境内低丘缓坡土地的使用也给予支持，这在一定程度上解决了试验区内土地用地需求。

（三）互补优势。以梧州为代表的广西地区，拥有丰富的矿产资源、动植物资源及低成本的劳动力、土地等要素资源，享有西部大开发、少数民族地区等多种区域发展扶持政策；肇庆（封开县）则拥有引进珠三角地区资金、技术、人才、管理及项目等先进生产力的地缘与行政区划便利优势，并可实现梧州及广西地区在交通等基础设施方面与珠三角地区的有效对接。互补性优势为粤桂合作特别试验区在该地区的设立、建设和推进奠定了坚实基础。

（四）合作基础优势。粤桂两省（区）抓住泛珠三角区域合作和北部湾经济区全面开放开发的机遇，已经形成了全方位、多层次、多形式的经济社会合作格局，“十一五”期间，广东针对广西的投资项目达到6177个，总投资共计4430亿元，粤桂成为重要的区域合作伙伴。粤桂各级领导高度重视为试验区发展带来的机遇，广东省和广西壮族自治区从省（自治区）、到肇庆市、梧州市，到封开县、万秀区等各级领导对粤桂战略合作高度重视，签署了大量合作协议和方案。各方具有广泛的合作利益，合作意愿强烈。梧州、封开唇齿相依，山水相连，在饮食习惯、生活习俗等方面非常相近这种历史的渊源，使得封开与梧州两地人民建立了互信互爱的民间关系，也促进了封开与梧州的民俗文化交流。两地同饮一江水，历史文化同宗同源，这种文化交融和谐的历史文化优势为建立试验区构筑了先决的合作基础。

三、加快建设粤桂合作特别试验区的对策

（一）促进粤桂合作特别试验区上升为国家战略。粤桂合作特别试验区横跨多级行政区域，建设涉及粤桂两省（区）各级政府，只有把试验区建设提升到国家战略层面，才能更好地解决试验区建设中出现的跨省区行政体制壁垒、协调产业在不同行政区域内的整体布局、区域行政管理和社会管理一体化等问题和困难。试验区的两省（区）直管模式和享受东西部优惠政策叠加也需要国家层面的批准，因此能否上升到国家战略层面直接关系到试验区建设的成败。试验区的建设要上层路线和下层路线同步开展，即粤桂各级政府既要坚定不移地推动试验区上升到国家战略，又要面务实地推进试验区建设发展，而且试验区的先行探索、务实推进又有利于通过实践探索创造的经验和取得的成绩对加快推动上升到国家战略层面起到促进作用。

（二）明确粤桂合作特别试验区的建设思路。按照“设施先导，产业引领，沿线拓展，配套跟进”的建设思路，积极稳妥的推进试验区建设。一是设施先导。试验区发展要以交通、能源、信息等基础设施建设为先导，加快完善提升“硬件”设施，解决各类基础和公共服务设施的跨省区对接，为产业进驻试验区创造前提条件。二是产业引领。通过招商引资、吸引产业进驻和优化提升现有产业激活区域经济活力，促进人口和资源围绕产业集聚。三是沿线拓展。产业空间重点考虑沿交通干线布局，再以道路为轴心向南北两侧拓展，最终完成整个试验区的开发建设。四是配套跟进。综合配套包括物流配套、商住配套和生态配套等内容，配套跟进过程中要遵循先物流配套后商住配套的开发时序，先行建设服务于各产业组团的生产性公共服务配套，再建设服务于整个试验区的生活性服务配套，生态园区建设可以同步推进。

（三）优化粤桂合作特别试验区空间布局。根据试验区的空间结构和地形特点，优化产业空间布局，推进产业集聚发展，形成“一带两核多区”的布局结构。“一带”为西江两岸产业带，依托西江黄金水道和良好的岸线资源，大力发展内河航运业和现代物流业，同时统筹分配岸线，合理布局产业岸线、生活休闲岸线和生态景观岸线，打造试验区沿西江南北两岸一条核心轴带；“两核”即试验区边界东西两侧的梧州市区和封开县城为试验区发展的两大极核，重点发展金融、流通、商务、科技研发为主要内容的现代服务业，形成辐射粤西和桂东的综合性现代服务业中心；“多区”，依据试验区内产业基础和规划重点承接产业布局包括电子信息、轻工食品、林产林化、生物技术、新材料和新能源等产业园区，布局与产业发展相配套的中心政务区、商务服务区和生态居住区。将试验区建设成为宜商、宜业、宜居的现代化产业新城。

（四）完善粤桂合作特别试验区交通基础设施建设。试验区要加快交通基础设施的跨省区对接，实现综合交通设施的一体化建设和试验区交通的“内通外畅”。试验区内部的交通体系重点发展高速公路、城市快速道路、铁路与航运水道，结合现有的交通路网，构建“两纵五横一带”的交通结构。其中“两纵”为梧州环城高速和粤桂大道两条南北向的纵向交通连接干线；“五横”为柳肇铁路、佛肇高速、321国道、西江南岸大道和广信大道五条东西向的横向交通干线，形成试验区基本的陆路交通骨架；“一带”为西江黄金水道，重点建设西江干流梧州-肇庆段I级航道，实施3000吨级航道整治工程，将其打造为试验区经济发展的一条动脉。同时加强实验区与外部的互连互通，着力打通连接粤桂两省区的省际交通干道，构建公路、铁路、水运、航空和管道运输“五位一体”的立体交通网络。重点推进南广铁路、广佛肇高速梧州连接线、G207东绕城一级公路建设，加快梧州机场迁建工程，开展广佛肇梧城际轨道前期研究工作。

（五）加强试验区前期宣传与招商引资。制定试验区形象宣传与推广方案，通过媒体宣传、会议论坛等多种途径，加快扩大试验区知名度和提升试验区软实力。围绕试验区主导产业、重点项目，积极开展前期招商引资工作。重点面向行业龙头企业、大中型国有企业，集粤桂两省（区）各方力量，通过项目推介、定向招商、产业链招商、政府间合作等多种途径、多种方式，加快引进一批带动性强、影响力大的重点企业和重大项目，通过重大项目带动，促进试验区开发建设的快速启动和有力推进。

参考文献：

[1] 陈钊. 行政边界区域刍论[J].人文地理， 1996， （4）

[2] 魏后凯. 行政区边缘经济论评价[J] . 中国工业经济， 2004 （ 11）endprint