城市防洪工程的目标设计与实现措施

胡欣

导读：海塘和防汛墙是上海城市的生命线工程，近年来随着上海经济社会的快速发展和人口、财富等要素的高度集聚，对城市防洪安全的要求越来越高。同时，全球气候变暖、海平面上升、极端天气事件多发的汛情，使得上海城市防洪面临更大的压力。因此，客观分析上海市城市防洪工程建设管理的现状和存在的问题，有针对性地提出加强人才培养和队伍建设、理顺体制、创新机制和规范管理等措施，才能积极提升工程建设和设施管理水平，树立行业管理的标杆。

上海位于长江三角洲平原，东临东海，南濒杭州湾，西与江浙两省接壤，北接长江入海口，三面临海，属典型的平原感潮河网地区，易受台风、暴雨、高潮和洪水袭击。特殊的地理位置，使得上海成为我国沿海遭受风暴潮灾害较为严重的地区之一。随着全球气候变化、海平面上升，包括上海在内的沿海地区遭受风暴潮灾害的风险正在加大，需要进一步完善城市防洪工程体系，进一步加强一线海塘、防汛墙等防汛设施的运行管理，以防汛设施安全可靠运行来有效保障人民生命财产的安全和城市的正常运行。

2005年12月，上海市整合管理资源组建了市堤防（泵闸）设施管理处（以下简称“堤防处”），作为防洪工程建设和设施管理单位，负责上海市海塘、江堤的行业管理工作，具体承担黄浦江、苏州河堤防以及41座市管水利泵闸的运行、养护、维修等设施管理工作；负责全市重大城市防洪工程项目的前期准备和建设实施工作，并承担项目法人职责。堤防处成立以来，不断整合资源、优化机制，以确保堤防设施安全和泵闸运行安全为核心，以打造安全堤防、科技堤防、绿色堤防、景观堤防和文化堤防为重点，以信息化应用为支撑，积极探索并实践符合上海地方实际堤防行业管理和水利工程设施运行管理模式，持续开展了千里海塘、千里江堤薄弱段的维修加固和市管泵闸的除险加固，确保了城市一线防洪设施的安全可靠运行，实现了年年平安度汛的工作目标。

一、上海防洪设施管理和工程建设管理现状

（一）堤防设施统一管理，安全保障能力和文化功能不断提升

堤防处采用统一管理的模式对黄浦江和苏州河堤防进行直接管理，负责组织实施堤防设施的水上巡查、陆上巡查、设施养护、绿化养护、防汛物资储备、应急抢险、专项维修、安全鉴定、等级工培训等日常工作。

黄浦江、苏州河堤防的巡查、养护已实现空间上全覆盖和时间上的不间断。按照属地化要求组建了15支共计200多人的陆上巡查队伍，通过政府购买服务方式引进4家水上巡查队伍（实行合同化管理），实施了全方位的立体巡查，建立了巡查信息系统，通过移动智能终端可及时掌握巡查员动态信息和轨迹。按照行政区域划分，通过市场招投标方式确定了14支堤防日常养护队伍、4家专业绿化养护单位，按合同管理模式和养护技术规程要求承担黄浦江、苏州河堤防的维修养护工作；按照市场化和专业化相结合的原则，落实了4支应急抢险队伍和3个防汛物资储备基地；针对堤防存在的薄弱险段，每年参照基本建设模式，持续实施堤防专项维修项目，逐段消除防汛安全隐患。

近年来，堤防处通过强化日常管理和对经营性专用岸段的监管，建管并举，及时处置了黄浦江千步泾防汛墙失稳、苏州河老真北路防汛墙渗水等突发险情，成功抵御了多次台风、高潮的侵袭，有力保障了城市防汛安全。同时，积极探索新型堤防结构，如钢筋砼加钢化玻璃组合式防汛墙、活动式翻板门、可变叠梁门等新材料、新工艺在堤防管理中的应用，建成了一批广受市民欢迎的景观堤防。建成了北外滩国客中心、浦东陆家嘴滨江、黄浦南园滨江、徐汇滨江、闵行紫竹园区、黄浦江上游堤防等安全、生态、景观、文化为一体的绿色堤防。完成了黄浦江、苏州河防汛墙立面整治和绿化建设等“迎世博600天行动”和开展了“三违一堵”违规行为专项整治，堤防设施面貌一新。

（二）泵闸运行管养分离，维护和运行管理水平不断提高

经过多年的探索和实践，实施了市管41座水闸泵站的“3+4”运行管理模式，即由运行服务中心、技术服务中心、后勤服务中心承担中心城区市属泵闸运行、养护及后勤保障工作，由4个泵闸管理所承担检查、指导、监督、考核等管理职责，泵闸运行管理由事业单位的直接管理转为合同管理，实现了泵闸的管养分离。目前，已有36座泵闸通过政府购买服务，委托了5家具有相应资质的企业承担运行养护职责。另外，建成并正在完善泵闸调度信息化平台，建设一体化调度控制中心，龙华港泵闸等部分泵闸运行已实现远程智能调度，泵闸运行管理效率和科学调度水平不断提高。

（三）工程建设全力推进，工程安全质量总体受控

根据“十二五”上海市重大水利基础设施投资计划调整安排，已完成了崇明东风西沙水库、苏州河三期综合整治、金汇港南闸、华漕港泵闸、新开港水闸、凤凰水闸、创建水闸等7项工程。洞泾港泵闸、朱泖河泵站、青草沙水库周边水系调整工程、虹口港泵闸、芦潮港水闸等5项正在建设，淀东泵闸等4项防汛工程项目处于施工准备阶段，大泖港上游河道防洪工程（一期）等16项工程处于技术前期阶段。此外，每年还完成沿江沿海的堤防、泵闸、海塘专项维修工程。在参建各方的努力下，工程建设的安全、质量总体受控。

二、上海防洪工程建设管理存在的问题

（一）堤防管理需要进一步凝聚市区合力

黄浦江、苏州河以及海塘堤防涉及全市17个区县、21个管理单位，岸线长，结构复杂，养护责任单位多，必须充分调动区县堤防管理单位积极性。一是黄浦江、苏州河堤防的巡查、养护、专项维修集中至市堤防处后，区堤防管理单位的管理职能逐步削弱，而在行政职能上，区堤防管理单位又承担一定的防汛责任，产生了权责上的不对等情况，区堤防管理部门的积极性得不到调动。二是沿江沿河滨海地区综合开发，打造安全、景观、生态、文化堤防必须调动区县、社会力量参与后才能发挥综合效应。近年来，区县积极性不高，负面效应逐渐显现，矛盾日益凸显。

（二）防汛基础设施建设需要进一步加强

黄浦江、苏州河以及海塘堤防设施由于运行年代久远以及历史遗留等原因，仍存在着一定的安全隐患。一是2013年“菲特”台风期间，黄浦江中上游河道超过了历史实测最高水位后，黄浦江沿线局部岸段、苏州河市区防汛墙部分未实施达标建设岸段出现了漫溢、管涌、通道闸门渗水等现象，甚至发生一处局部决口；二是苏州河中上游堤防结构薄弱，还存在着墙后坍塌、水土流失严重等现象；三是黄浦江堤防低于设防标准20cm以上的岸段较多，根据2010～2011年的实测数据，总长度近92.68km。黄浦江堤防防汛抗灾能力依然薄弱；四是按照市政府批准的《上海市海塘规划（2011～2020年）》确定的海塘达标改造工程、保滩工程、内青坎整治工程和防汛抢险物资储备基地建设等目标，任务仍然十分繁重。endprint

（三）泵闸运行管理岗位缺编、结构不合理

目前从事水闸运行和管理的事业人员缺编14人，且结构不合理。一线泵闸运行操作人员平均年龄53岁，老龄化趋势明显。受事业单位招聘录用条件限制，工勤岗位的泵闸运行人员难以招录，管理和专技岗位上懂技术、会管理的复合型人才严重缺乏。

（四）水利工程养护作业市场培育不够

水利工程管理单位管理改革有待进一步深入，堤防管理和泵闸运行管理机制需进一步完善，管、养分开的工作界面工作职责有待进一步厘清，水利工程养护作业市场需要大力培育。

（五）水利工程建设进度滞后、建设管理能力不足

对照水务“十二五”规划要求，重大水利工程建设总体推进不快，除工程前期审批环节多、要求高和征地动迁难度大的客观因素外，堤防处建设管理人员不够、能力不足的矛盾也日益显现。目前，处理负责工程前期和建设管理工作的人员偏少，大部分科室人员为非工程建设管理专业人员，人手不足和结构性缺员问题十分突出，由此造成项目法人自身对复杂项目的特点和难点理解不深，对工程前期工作和建设管理中的重点把握不准，项目管理的针对性不够强，工程决算、结算等扫尾工作也严重滞后。

（六）水利建筑市场不够规范有序

水利招投标市场围标、串标、借挂靠资质现象较为普遍，部分施工企业逢标必投、投标必围，严重扰乱了水利建筑市场。勘测、设计、监理工作质量良莠不齐，部分单位在设计前期工作中基础资料收集、现场调查勘察深度不够，问题估计、预判不到位，造成项目开工后的协调和设计变更增多，严重影响了项目推进，增加了投资控制难度。水利行业建筑市场秩序有待进一步理顺和规范。

（七）堤防行业规范服务与先进行业相比还有差距

根据历年国家统计局上海调查总队对堤防行业社会满意度测评情况通报，公众对堤防管理服务行业整体服务水平总体较为满意，但仍存在诸多不足。一是部分区县积极性不高；二是创建工作与日常业务工作结合不紧密、相联不密切；三是机制上存在缺陷，不够完善；四是堤防志愿者平台处于探索、起步阶段。

三、上海防洪工程建设管理的目标设计

发挥建设、管理一个主体的优势，建管并举，建设服务于管理，打造安全、生态、景观、科技、文化于一体的现代水利工程设施。到“十二五”期末，力争直管堤防设施管理通过水利部国家级水管单位考核，在“十三五”中期确立上海堤防泵闸设施管理处于行业领先的标杆地位，实现水利工程建设管理成为上海防汛基础设施建设管理的标杆的总体工作目标。

（一）队伍建设创标杆

建设一支与现代化设施管理相适应的管理队伍、技工队伍。从事设施管理的人员队伍中，中高级专业管理技术人员比例不低于50%，中高级技术工人队伍不低于40%。努力培养行业公认的领军人物、特殊技能人才，涌现一批一专多能、一岗多能的复合型人才。打造一支与现代化工程项目管理机制相适应的项目管理队伍。从事建设项目管理的人员队伍中，中高级专业技术人员比例不低于50%，鼓励职工报考注册结构工程师、监理工程师、造价工程师、咨询工程师、建造师，获得注册执业资格的专业人才不低于20%。

（二）管理模式创标杆

形成一套人员精简、管理精细、手段精尖的现代化水利设施管理模式，做到管理人员配置合理、精简高效，管理过程精细化、规范化、标准化，管理手段信息化程度高、行业监管措施有效。

建成较完善的水利建筑市场诚信体系，形成较合理的重要项目自管、一般项目代建的建设项目管理机制，形成覆盖广、内容全、措施实的建设项目管理制度体系，重大工程建设争创精品，力争5年内获颁1到2项上海“白玉兰奖”或水利部“大禹奖”。

（三）设施管理创标杆

“十二五”期末，堤防处直管的黄浦江上游堤防（流域防洪设施）、市管泵闸实现标准达标、设施完好、运行正常、技术领先的目标，基本达到水利部水利工程管理单位考核标准。

（四）文明施工创标杆

制订处管建设项目文明施工、安全标准化建设规程标准，工程建设项目中创建局级以上文明工地不低于80%，市重大工程建设项目中创建市级以上文明工地比例不低于60%。

（五）廉洁自律创标杆

建设管理程序规范、制度有效、流程透明，初步建成工程建设廉政风险防控体系，工作人员不发生“吃、拿、卡、要”等不廉洁行为，实现工程优质、干部优秀的目标。

四、实现防洪工程建设管理目标的具体措施

（一）实行绩效激励，进一步加强人才队伍建设

编制人才队伍建设规划，加大人才自我培养和引进力度。落实专业技术教育培训经费，选送政治素质好、工作积极的各类人才参加专业培训，利用重要设施管理、重大工程建设等平台，形成堤防管理、泵闸运行、河道整治工程、泵闸工程等工程建设管理项目组，在分类推进工作实践中，锻炼和培养管理和专技的人才队伍。要利用岗位竞聘和绩效工资的杠杆形成人才激励机制，专技人员职称评审、注册执业资格考试、工勤人员技能竞赛成绩等与岗位聘用相挂钩，营造人才脱颖而出的良好氛围，全力打造管理人才、专技人才、高技能人才三支队伍。

（二）推动行业管理，进一步加强直管设施管理

1.积极做好各项准备，全力保障防汛防台安全

继续落实专用岸段单位堤防养护责任制，切实抓好各项在建工程施工防汛责任制的落实。以14支陆上巡查和4支水上巡查队伍为基本力量，以网格化管理系统为平台，不间断开展汛前、汛中、汛后防汛防台安全大检查，动态掌握全市堤防设施运行状态。全方位推进各区县巡查站点标准化建设，及时地收集和报送各类防汛信息及突发险情、灾情信息。完善资源互补机制，将堤防与城管执法、港口、海事等部门的资源一体化共享，完善专项整治机制，进一步巩固“三违一堵”等专项工作效果，实现常态化、长效化管理。endprint

2.加快基础设施建设，确保工程效益正常发挥

进一步抓好年度堤防维修专项工程，推进海塘达标建设以及岁修、维护项目的建设进度。积极配合滨江重大工程堤防综合开发改造，对市委、市政府确定的“十二五”期间重点开发的徐汇滨江、浦东前滩、世博园区、十六铺二期、北外滩国航中心、杨浦东方渔人码头等六大区域，积极做好技术服务指导工作。加紧协调流域机构和市发改委等有关部门，加快推进大泖港及上游河道防洪工程建设。进一步完善苏州河中游段堤防除险加固规划，加快推进苏州河防汛墙薄弱岸段建设。

3.落实便民利民措施，积极创建堤防先进行业

以环境优化为抓手，彰显堤防生态化，注重培养堤防生态意识，因地制宜地在堤防景观设计与施工中纳入更多的生态因素；以技术创新为抓手，彰显堤防科技化，坚持开展堤防结构新形式、新材料，堤防抢险新工艺、新技术、新装备的研发，不断提高堤防科技化管理水平；以规范服务为抓手，彰显堤防文明化，抓好星级文明窗口创建，积极服务社区居民文化活动，继续抓好志愿服务活动，深入推进行业文化建设。

4.完善法规保障机制，提升堤防管理法规支撑

理顺市区两级堤防设施管理职责，实现权责对应，年内制定完成《上海市堤防设施管理市和区职责分工暂行规定》，在强化市堤防处行业管理职能的同时，提升区堤防管理部门主观能动性和积极性；强化海塘行业管理职责，实现监管全覆盖，继续深化水管体制改革，强化海塘行业管理职责，实现海塘设施巡查养护工作监管全覆盖；开展《上海市海塘管理办法》和《上海市黄浦江防汛墙保护办法》的修订调研论证，进一步明晰市与区县及其他行业部门的职责和事权、财权的划分，将本市千里海塘、千里江堤、百里苏堤防管理以法规形式予以明确。

5.加强堤防设施管理，树立流域堤防管理标杆

树立黄浦江和苏州河直管流域堤防设施管理标杆，为各区县承担城市堤防设施和海塘管理起到同步示范，争创黄浦江上游堤防管理所通过水利部验收的国家级管理单位，推进堤防管理规范化、法制化、现代化建设，提高堤防管理水平，确保堤防运行安全和充分发挥效益，力争两年内黄浦江上游堤防管理所达到国家级水利工程管理单位标准，并申报水利部验收。

（三）理顺责职分工，进一步加强市管泵闸管理

1.推进泵闸市区分工

按照市水务局部署要求和市、区水闸归并管理原则，抓大放小，配合市水利处加快推进市管、区管水闸管理调整进程，初步实现将我处管理的太浦河沿线19座支河小水闸和苏州河沿线5座支河小水闸划归青浦区和嘉定区水务部门管理；分步骤将青浦区管辖的淀西水闸、嘉定区管辖的蕴西水闸划归市管。

2.推行泵闸运行养护市场化改革

按照市政府《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革的指导意见》和事业单位分类改革的要求，遵循管办分开、管养分离、降低成本、提高效率的原则，稳妥推进市管水闸运行管理市场化改革。近期大治河西闸、淀浦河东闸、蕰藻浜东闸和苏州河河口水闸等4座重要水利枢纽由处直属管理所直接管理，其它泵闸的日常养护和辅助运行工作采用市场购买服务方式委托专业养护单位负责，堤防处要加强对委托养护泵闸运行的合同监管。同时，规范水闸运行养护的市场准入，制订相关运行管理技术规程、养护定额，健全合同管理考核评价体系，加快水闸运行养护市场的培育，远期泵闸运行管理和养护作业将全部市场化。

3.推进泵闸精细化管理

制定统一的泵闸管理制度和岗位职责，结合水务局相关运行规定、调度细则以及堤防处有关奖惩、教育、培训、考核制度，汇编泵闸完整的制度规定；对照上海市水闸、泵站养护规程，对每座泵闸制定养护要求，细化步骤和频率；根据泵闸设备设施，完善色标方案，对办公设施、宣传设施、生活设施，根据水闸规模制定统一标准，尽量统一标准。

4.提升泵闸科学化管理水平

根据水务局水闸安全鉴定管理办法，制定市属泵闸安全鉴定规划，统筹水闸鉴定工作；全面评估市管泵闸的自动化监控和通讯设施软硬件水平，按服务范围分区域分期逐步实现市管泵闸远程控制，除通航船闸外的其它泵闸基本实现少人值守，由调度中心实施远程控制；推进泵闸管理系统的应用，在现有体系的基础上，细化考核指标，优化泵闸养护考核体系，按照国家一级水管单位的要求，从制度、养护、运行、考核、规划等方面明确阶段目标并分步骤实施，争取二年内完成市属泵闸一级管理目标的实现。

（四）完善诚信体系，进一步加强水利工程建设管理

1.以水利工程代建制为抓手，加强工程建设管理

从水利工程建设项目管理的实际出发，积极推行代建制。除特别重大项目由堤防处组建项目部直接进行管理以外，大部分中小项目通过招标等方式选择具有设计、施工、监理、招标代理等资质的国有企业和区县水利工程项目法人作为代建单位，委托实施全过程项目建设管理，即由代建单位对代建项目从项目建议书批复后开始，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，直至工程移交管理单位，实行全过程管理。堤防处作为项目法人，负责项目代建活动的实施和管理，制订相关管理制度，明确代建方的责权利。

2.完善诚信体系，解决前期工作和承包商服务质量问题

配合局建管处、质检站推进水利工程建设领域诚信体系建设。启动推进完善水利建筑市场诚信体系，对设计、勘察、监理、检测和建筑企业发生重大质量安全事故，以及串围标、转包和违法分包工程、拖欠民工工资等违法违规行为，均录入信息平台并公示。逐步梳理出勘察、设计、监理、施工和检测的诚信单位，建立红名单；将扰乱市场秩序、工作质量不高的单位个人列入黑名单。严格执行工程建设招投标制，按照公平、公正、公开的原则，通过市场竞争方式，依法择优选定设计、勘测、施工、监理、检测等单位，提高前期工作和建筑施工的质量和水平。

3.规范程序，加强廉政风险防控

持续开展廉政教育，不断完善三重一大等议事决策制度，编制处工程建设廉政风险防控手册，以制度管人，按程序办事，实现工程安全，资金安全，干部安全的目标。

4.建章立制，夯实建设管理基础

进一步梳理完善工程建设管理规章制度，形成覆盖广、内容全、措施实的工程管理制度体系。规范招标管理工作，制订公正、公平、公开选好服务供应商的工作规则，以制度管人、管事，减少人为干扰环节。加快工程建设管理信息化，实现工程动态监控与管理。加快建设管理标准制定，在开工手续、质量、安全、文明施工、技术管理、结算决算等方面尽快形成完善的工程建设管理体系，努力打造水利建设管理新标杆。

5.创新机制，合力推进工程建设

用好平台，借力市防汛基础设施建设联席会议或领导小组的协调作用，继续发挥水利局前期办的推进工作机制优势，全力推进建设。协调市有关部门，在危闸改造、河道整治等不增加用地工程建设方面，争取借鉴国家中小河道治理和危闸改造建设管理模式，简化前期工作程序，推进并联受理、串联审批，加快工程推进速度。

责任编辑：王 缙endprint