“下有对策”，多从上面找原因

王振耀

“上有政策，下有对策”的病灶，重要一点是我国缺乏公开透明的地方利益表达机制，忽视地方利益存在正当性，更不习惯于在中央与地方利益之间公开谈判。“上面”的政策，有时脱离基层实际，有的完全是一种道德号召，缺乏行动力。

1972年， 我18岁，刚当村里的民办教师。一天，大队要我到人民公社开会，公社书记传达上级文件，要求村里农民学唱国际歌，公社要检查。一回村，我赶快跟大队书记汇报。书记听后，告诉我别着急，等等再说。几个月过去了，并没有检查，村里农民也没学唱歌。

当时，我还觉得农民文化素质太低。后来认识有了些转变。除了下层的应付，大队书记自有他的智慧：不让农民受其他事情的折腾，公社干部的集体抵制，具有一定合理性。

1994年初，我在哈佛听学者许成钢谈中苏体制比较研究。他的结论使我震惊：中国能够改革成功，主要是我们有一定的“诸侯经济”，地方有随机应变、自主探索的传统。苏联是真正地完全听从中央。我的传统理念受到了冲击，原来，应付“上面”不一定都是坏事。

到民政部工作后，我直接参与拟定文件，体会到许多文件并非完美无缺，有的甚至存在严重缺陷。

因为，我国的决策体制有一个很大的特性，就是地方意见的表达渠道不够畅通，许多有经验的地方领导难以通过公开讨论来表达真实想法，而凭基本经验，他们又知道一些东西行不通，只能采取虚与委蛇的办法。单从这个角度看，“下有对策”有积极的一面。

当然，消极的一面是，利用权变的技巧，来对付“上面”有合理性的政策，这应该坚决制止。但这里讨论的，主要是前者。

最近，我忙于现代慈善建设的推进，就看到，几乎所有名牌大学的学生卫生间都没放卫生纸，只在外事接待的地方放。我呼吁了不少，但效果并不明显，有的教授还和我辩论：学生素质低，放卫生纸他们会偷走！

我顿生感慨：为什么名牌大学也不尊重普通的一般需求呢？如果我们的文化对每个人的日常需求不给予一定的重视，一些政策就难免受到影响，有些高尚的口号可能不近人情。比如，打捞掉入激流的木头可以奉献生命，救灾中为集体财产不受损害，可以牺牲自己……

回顾历史，真正认真从事建设的时代，往往都要正面提出如何更好处理中央和地方关系的问题。利益的表达方式，我们的社会还在学习，还缺乏处理利益的健全机制。

“10年不执行”的分级管理制度

对地方利益的态度，决定了制度设计的原则。更高的政治智慧，往往是鼓励下级官员坚持政策创新，我亲历的中国救灾制度变化就是一个案例。

1997年6月到2008年，我在民政部救灾救济司任副司长、司长。一个很重要的工作就是建设我国的救灾体制。

当时，主流观点认为，民政救灾与应急管理关系不大，因为民政是生活救济，应急管理是救命。二是传统救灾体制以地方为主，中央财政给适当补贴。那时补助标准相当低，每间倒房只有65元，地方为得到更多救灾款，就想方设法多报倒房数量，而民政部则要核实，常说地方报灾不实，产生了不少矛盾。

救灾司制定的文件中，常按灾情大小划分等级，实行灾害分级管理制度。我特意查了，这样的政策提法已经有10多年，但没什么地方执行。

2002年，救灾救济司与财政部有关司达成一致，救灾制度先从两方面改革：一是建立应急救助的拨款制度，按转移人口的多少来确定标准，由中央财政下拨经费给地方，供应急期地方政府采购救灾物资及其他事项使用；二是提高农房因灾倒塌重建的中央财政补贴标准，从每间65元提高到300元（后又有大幅提升）。

2003年，我国遭遇“非典”。值班时，我与同事们讨论：为什么划分灾害等级，实行中央和地方各级政府分级管理的政策落实不了？一些同事提到“上有政策、下有对策”。我问：世界上有没有按灾害等级实施灾害管理的？

于是大家一起找资料，结果非常扫兴，全世界没有一个国家实行这样的制度。我说，看来不是“下面”对付我们，是政策脱离了实际，“下面”没办法实行。结果，我们决定建立中国特色的灾害三级响应制度，即对救灾救济司的救灾响应划分等级，不为地方划分等级。

方案很快出炉，将救灾救济司司长、主管救灾副部长、部长的权限设定为分别启动三级、二级、一级响应，最终获批。与此相配套的是应急救灾款制度的规范化。几年后，又增加了副总理一级的启动预案标准，成为四级灾害应急管理体系，在应对世界罕见的大灾，如地震、冰灾等时发挥了关键作用。

从沙发上跳起来的县委书记

为何上级总要求下级“领会精神”，提“强制执行”相对少一些呢？因为对于管理传统社会，这是一种十分有效的低成本最省力的管理方式。中国文化信奉“唯上智与下愚不移”。所谓专制统治，主要是通过自上而下的行为示范，化为一种强制的道德来维护社会秩序。其产生的统治力量，强于通过武力征服的力量。

我忘不了2009年，有个县委书记到我的办公室拜访，言谈中，我充分肯定了该县在救助贫困人口方面的诸多探索，并强调：我是拿着放大镜来发现地方创新和优势的！该县委书记立即从沙发上跳起来，激动地说：“你是我见到的第一个主要找我们优点的司长，我们从来知道，上级主要是用放大镜找我们的缺点。”

我听后很感慨。说到底，“上有政策，下有对策”的病灶，重要的一点就是我国缺乏公开透明的地方利益表达机制，忽视地方利益存在正当性，更不习惯于在中央与地方利益之间公开谈判。“上面”的政策，有时脱离基层实际，有的文件完全是一种道德号召，缺乏行动力。如果机关的行政人员缺乏基层经验，便不能将政治决策与行政决策的功能划分清楚。比如，年轻的公务员，甚至刚进机关的大学生，就要承担起领导人讲稿和重要公文起草工作。

在这种模式下，可以说，幸亏“下面”有一定的应对能力，才会保证有关事务的正常运转。而一旦“上面”的政策较为符合地方的实际，地方执行起来，或许还会因地制宜搞创新，使政策的影响力更为久远。（作者曾任民政部救灾救济司司长，现为北京师范大学公益研究院院长）endprint