从英国行政裁判所看中国行政复议制度的完善

吕楠

摘 要：《英国行政法》是王名扬教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名扬教授一生最重要的著作之一。全书从英国行政法的概念、基本性质人手，对行政机关权力的根据、行使方式和程序以及各种救济手段逐一进行了深入的论述。行政裁判所作为英国行政法上的一个特色，可以说其在复议审查行政工作、保障公民救济权方面都有一定积极作用。针对行政法的研究和学习提出了有益的建议和方法，这对于研究借鉴英国行政法制的经验，完善中国行政法制建设，有积极作用。

关键词：英国行政裁判所；行政复议；独立行政救济机构

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0315-02

案例分析：

1.2002年8月5日，四川省泸州市古蔺县古蔺镇熊淑端女士，因不服四川省泸州市古蔺县工商行政管理局对涉及自身利益的案件处罚决定，向古蔺县人民政府申请行政复议。古蔺县人民政府法制办公室立案后向被申请人古蔺县工商行政管理局送达了行政复议申请书副本和提出答复通知书。后古蔺县工商行政管理局书面致函古蔺县人民政府法制办公室，认为依据相关规定古蔺县人民政府对此案没有管辖权，要求其通知申请人向泸州市工商局申请复议。但熊淑端认为国家工商局的答复是部门的要求，与《复议法》第12条的立法精神相抵触，属无效答复，坚持古蔺县人民政府复议并因此上访了县领导。

是古蔺县人民政府，还是泸州市工商局对此案有管辖权？对此的难题是：一是半垂直机构的复议机关是谁？国家工商行政管理局是否有权解释《中华人民共和国行政复议法》？二是在熊淑端不撤销申请又坚持不向泸州市工商局申请复议的情况下，此案该如何处置？

2.英国1963年的“里奇诉波德文案”，里奇是布莱郡顿的警察局长，1963年被指控犯有阻碍审判罪，经审判被宣告无罪。但在审判过程中，里奇承认了许多对警察当局不利的事实，布莱郡顿警察委员会在事先没有通知，也没有听取他的意见情况下开除了他的公职。事后里奇申请了一次听证，但委员会听证后没有改变原决定。里奇又向内政部长申诉，也维持原决定。最后里奇向法院起诉，一审法院和上诉法院都判决里奇败诉，最后上议院判决里奇胜诉。

该案例是自然公正原则的代表体现，英国著名的弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中指出，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动都必须以三个原则为指导，即公开、公正、无偏私。这都为英国制定行政裁判所和调查法进行了预热。

一、中国行政复议制度的现状

根据中国《行政复议法》第3条的规定，行政复议机构是行政机关负责法制工作的机构。实践中，行政复议机构具体表现为：县级以上各级人民政府的法制办公室、市级政府工作部门法规科以及极少数县级政府工作部门法规科、省级政府组成部门法规处、国务院各工作部门法规司等。结合上述案例，中国行政复议机构在实际操作中存在着一定问题。归纳起来主要有：

1.行政复议机构缺乏相对独立性。中国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，法律上所规定的复议机关，在复议时是行政复议机关，平时就是行政机关。所以行政复议审查的原具体行政行为很大部分都是根据行政复议机构所在的行政机关的工作精神做出的，而且主持复议的行政机构人员从人事和待遇等方面均受制于行政长官，没有自主决定权。

2.行政复议过程透明度和公开性不够。中国各级行政复议机关审查案件的过程处于一种不公开或半公开的状态，由于复议机构的非独立性，导致复议机构在复议案件的过程中有时考虑的更多的是某些领导“以言代法”的长官意志，而不是宪法和法律的规定。这必然导致行政复议机构效率和权威的降低。

3.行政复议缺乏有效的监督机关。尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，但没有指明对行政复议机构及其工作人员、被申请人违法时追究其法律责任的具体机关，从而使得这种规定存在虚化、弱化的可能，使行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。

4.行政复议机构体系不统一。中国现行行政复议机构主要有三类：一类是专门行政复议机构，独立性稍强；第二类是在政府或部门法制机构内受立复议局、处、科、组等：第三类是在政府部门之下设立非常设的行政复议委员会。各类行政复议机构之间业务上没有联系，分属于各自所在的行政机关。造成了人员一定程度的浪费，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。

5.行政复议机构人员素质参差不齐。目前，中国行政复议机构人员的素质参差不齐，无任职资格限制，导致复议水平不高。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识，否则就难以保证行政复议工作的规范化和正常化。

二、英国行政裁判所的经验启示

英国行政裁判所简称裁判所，是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政争议及其他争议的准司法机构。行政裁判所的名称不一，常用的有委员会、专员、署、法庭、局及裁判所等。行政裁判所的成员一般具有独立性。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。

行政裁判所产生之初，因缺少训练有素的裁判员以及裁判所的建立和运作杂乱无章，受到舆论界的批评和指责。1958年英国政府根据弗兰克斯调查委员会的报告而颁行了《行政裁判所和调查法》，使得英国的行政裁判所走向正规化，其权力也得到了普遍的认可。英国行政裁判所的产生并得到发展的重要原因是因为它具有与普通法院相比的很多优点：（1）英国的行政裁判所不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的，而是直接根据议会通过的法律而设立的。（2）行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，不受行政机关的意义干预，而且干预的可能性也较小。（3）行政裁判所审理案件不适用行政程序，而采用相对简便、灵活、迅速的准司法程序。而中国行政复议程序兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性更突出一些。（4）当事人不服行政裁判所的裁决，通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件。中国除“复议终局”的案件外，都可以提起诉讼，只是中国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且所谓二级复议在中国也绝少。（5）行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议。而中国行政复议不受理民事争议，受理的行政争议中也不包括内部行政争议。

总之，作为一种专门的复议机构，英国行政裁判所也在具体的实践运行中存在有一定缺陷，王名扬教授在这本书中列举了一些英国行政裁判所的缺点，比如程序规则不统一、诉讼费用补助不全面、裁判所委员会没有全部监督权等。但是经过若干年的发展，行政裁判所的制度已得到进一步的完善，其在维护公民合法权益的行政救济途径方面还是有一定可取之处，吸取其有益经验对于完善中国行政复议制度有多方面的启示。

三、完善中国行政复议制度的设想

行政复议机构一直被定性为行政机关内部的救济机构，因此理所当然地认为行政复议具有依附性。实践中的检验已经告诉我们，强化行政机关的行政救济制度必须使救济制度摆脱对行政机关的依附性。所以在制度设想上，一般都是从其独立性入手，试图将其与行政机关分离开来。笔者对于中国行政复议机构的制度设想如下：

首先，在体制上，英国的行政裁判所现在已经面临设立杂乱、缺乏统一规划的问题，如果中国也像英国一样由人民代表大会专向立法设立行政救济机构，恐怕由于中国在地域、人员、机构上远远复杂于英国，行政救济机构设置会更为杂乱。因此借鉴经验方面，不可能全部照搬照抄，所以在中国可设立与各级政府平级的行政救济机构，这一机构受理本级政府本应受理的复议案件。在体制设计上笔者倾向于学者意见中的最后一种。

其次，在机构设置上，在县级以上的地方各级人民政府内设立行政复议院，平行于各级人民政府的工作部门。行政复议院设立在一级人民政府之下，管辖该级人民政府所有工作部门及下级人民政府的行政复议工作，即县级人民政府行政复议院受理行政相对人对县级以下（包括县级）地方各级人民政府工作部门和乡级人民政府的具体行政行为不服的行政复议申请；市级人民政府行政复议院受理行政相对人对市级人民政府工作部门和县级人民政府的具体行政行为不服的行政复议申请。以此类推，国务院设最高行政复议院，各级行政复议院在行使职权的时候不受任何国家机关、社会团体和个人的干涉。同时还要在各级行政监察机关内设立与行政复议院相对应的行政复议委员会，作为监督和指导行政复议院工作的经常性机构。

最后，在复议机构人员设置上，应规定相关的法律资格，并经过考核进行任免，这一点可以借鉴美国的行政法官制度。行政复议可以借鉴仲裁制度，也是英国行政裁判所的组成模式，在组成复议庭进行复议时，由复议院院长担任庭长，其他人员可聘用法律方面的专家学者、律师和相关技术方面的专业人士担任。

综上所述，中国行政复议机构在制度设计上确实存在有一定缺陷，因此，为了实现行政复议的公正性、合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变行政复议机构不独立的现状，设计适应中国国情的行政复议机构。通过对英国行政裁判所这一复议救济途径的经验吸收，可以创设性地发展中国的行政复议机构，在众多学者观点的综合考虑下，笔者提出以上制度设想，以期对中国行政复议机构的发展提供理论帮助。

参考文献：

[1] 顾建亚.中国行政复议机构的困境和出路[J].东北大学学报（社会科学版），2005，（2）.

[2] 黄红星.对中国现行行政复议体制的两点反思[J].法学研究，2004，（2）.

[3] 黄永忠.关于《行政复议法》若干问题的思考[J].行政法学研究，2005，（4）.

[4] 关保英.行政法教科书之总论行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2005：624.

[5] 方世荣.行政诉讼往案例教程[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[责任编辑 陈 鹤]