我国减少船舶大气污染物排放政策工具选择

彭传圣　赫伟建

【摘 要】 分析减少船舶大气污染物排放的激励性、局部强制性和国际强制性政策工具的适用条件以及应用效果，从激励性政策在国家、行业、地方等层面的应用实践及强制性政策的应用实践2个方面提出适合我国选用的政策工具，并指出我国选用政策工具所存在的问题：政策工具分阶段选择使用；设立沿海统一排放控制区对我国的影响；我国控制排放区域的选择；我国政策工具选择及运用。

【关键词】 船舶排放；大气污染；排放控制区；强制激励

1 政策工具适用条件

目前，减少船舶大气污染物排放政策工具主要分为激励性、局部强制性和国际强制性3大类，不同政策工具的适用条件和应用效果不同。

1.1 激励性政策

激励性政策，是指以国家、地区或者城市的经济利益换取航运企业在指定区域（辖区或部分辖区）减少船舶大气污染物排放效果的手段，航运企业可以接受约束以获取经济补偿，也可以拒绝约束并放弃经济补偿，政策效果取决于激励强度。

利用激励性政策减少船舶大气污染物排放，可以保持指定区域港口和航运业及其相关产业不受影响，适用于经济实力相对雄厚、人居质量要求高但又热切希望当地港口或航运业及其相关产业保持或者扩大发展优势的国家、地区或者城市。

1.2 局部强制性政策

局部强制性政策，是指由地区组织、国家或地方政府发布实施的、强制要求进入指定区域（辖区或者部分辖区）船舶采取减少大气污染物排放的措施或者达到更加严格的船舶大气污染物排放控制要求的手段，所有进入指定区域船舶必须无条件接受相应约束，政策效果与政策严苛度密切相关。

利用局部强制性政策减少船舶大气污染物排放，只需建立相应区域的船舶大气污染物排放监督管理机制，无需付出其他直接成本就能够实现政策预期目标。但是，船舶在指定减排区域运营会因采取减少大气污染物排放措施而使运营成本增加，这可能驱使其转移至周边非强制减排区域运营，从而影响当地港口或航运业及其相关产业的发展。强制性要求越高，对当地港口或航运业及其相关产业发展所产生的影响也越大。

局部强制性政策适用于经济发达、人居质量要求高且经济社会发展不过分依赖于港口或航运业及其相关产业发展或者其港口或航运业及其相关产业发展不易受到减排政策影响的国家、地区、城市。

1.3 国际强制性政策

国际强制性政策，是指由《关于1973年防止船舶污染国际公约之1978年议定书》（《MARPOL公约》）签约国提出建议并经国际海事组织（IMO）评估通过而实施的、强制要求进入指定区域（专属经济区或部分专属经济区）船舶采取减少大气污染物排放措施或达到更加严格的船舶大气污染物排放控制要求的政策，所有进入指定区域船舶必须无条件接受相应约束，约束条件由IMO统一规定，政策效果显著。

与局部强制性政策类似，国际强制性政策同样可能会驱使船舶转移至周边其他区域运营，从而影响当地港口或航运业及其相关产业的发展。

国际强制性政策适用于经济普遍发达、人居质量要求普遍较高且经济社会发展对港口或航运业及其相关产业发展依赖较少或者其港口或航运业及其相关产业发展不易受到政策影响的国家。

2 我国当前政策工具应用实践

2.1 激励性政策

2.1.1 国家层面

2.1.1.1 国内船舶

2012年6月29日，交通运输部发布了《营运船舶燃料消耗限值及验证方法》，试图提升新造船舶的节能水平，间接减少船舶营运过程中的大气污染物排放，但到目前为止，其并未按照现行《中华人民共和国节约能源法》的要求（第46条第1款“国务院有关部门制定交通运输营运车船的燃料消耗量限值标准；不符合标准的，不得用于营运”）从节能减排的角度建立我国营运船舶的市场准入机制。

2014年4月9日，财政部和交通运输部联合发布《内河船型标准化补贴资金管理办法》，对船舶拆解、改造的船舶所有人和新建示范船的水路运输经营者实施补贴政策，属于相关的激励性政策。

2.1.1.2 国际船舶

对于在我国水域航行的国际航行船舶，国家目前尚未采取任何减少大气污染物排放的激励政策措施。

2.1.2 行业层面

交通运输部通过交通运输节能减排专项资金，以“以奖代补”的方式激励航运企业实施船舶节能减排项目，开展节能减排工作。各年度的交通运输节能减排专项资金申请指南均将有关航运节能项目作为奖励对象。

对于在我国水域航行的国际航行船舶，行业尚未采取任何减少大气污染物排放的激励政策措施。

2.1.3 地方层面

（1）香港特区。2011年18家远洋船公司签署《乘风约章》，承诺到2012年底在香港港挂靠的远洋船舶在靠港时尽可能换用低硫燃油。为延续《乘风约章》实施对香港空气质量的改善，2012年9月26日香港特区政府开始推行为期3年的泊岸换油计划，对在香港港靠港时换用硫含量不高于0.5%的燃油的远洋船舶减免一半的港口设施及灯标费。

（2）深圳市。2013年9月20日，深圳市政府发布《深圳市大气环境质量提升计划》，提出相关激励性政策：对于港口建设岸电供电设备设施，在目前交通运输部交通运输节能减排专项资金奖励的基础上，增加地方补贴，使合计补贴和奖励金额达到码头岸电建设费用的50%。远洋船舶靠港期间使用低硫油（2014年12月31日前，含硫量不超过0.5%；2015年1月1日后，含硫量不超过0.1%）。在2014年1月至6月期间，对靠港使用低硫燃油的船舶，由财政补贴75%的油品差价，并对补贴政策效果进行评估；在2014年7月后，视评估情况对补贴方案进行调整。

2.2 强制性政策

交通运输部实施的《老旧运输船舶管理规定》，对老旧运输船舶实行分类技术监督管理制度，对已达到强制报废船龄的船舶实施强制报废制度。这可能是针对国内船舶仅有的船舶减排的局部强制性政策。

对于在我国水域航行的国际航行船舶，目前尚未采取任何减少大气污染物排放的局部强制性政策措施。

总体而言，我国目前针对减少船舶大气污染物排放政策的较少且实施力度不够，政策激励强度也偏低，缺少针对在我国水域航行的国际航行船舶的减排政策。当前我国空气质量较差，船舶大气污染物排放问题日益凸显，需要在理论研究和具体实践方面尽快改变目前政策工具选用的现状。

3 适合我国的政策工具分析

3.1 政策工具的分阶段选择使用

对于一个地区而言，船舶大气污染物排放控制可能需要经历不同阶段的政策强度提升过程，每上升一个阶段，既意味着监督成本、监督能力的要求须经历一次跳跃性提高，也意味着航运成本和减排成效经历一次跳跃性增长（在一些特殊情况下会出现多级跨越）。通常在最初意识到船舶大气污染物排放对当地空气质量造成影响时，不同地区不加区别地执行全国普遍的激励性政策；经过一段时间之后，一些发达地区为获得较好的船舶减排效果，以经济实力作后盾，推进更有吸引力的激励性政策的实施；当这些地区的经济实力进一步增强后，有能力承受港口或航运业及其相关产业发展而受到的不利影响或者因为港口或航运业及其相关产业发展不易受到影响，会以局部强制性政策取代激励性政策；为获得更好的船舶大气污染物排放控制效果或者扩大政策影响区域范围，推进国际强制性政策的实施，直至全国大部分地区经济实力增强到一定程度，可顺理成章地在全国普遍实施国际强制性政策。随着船舶动力和能源技术的革命，未来全球船舶动力清洁化将进一步普及，由设立排放控制区域过渡到全球船舶动力全面清洁化。

3.2 设立沿海统一排放控制区对我国的影响

3.2.1 行业影响

我国作为世界制造中心，大量产品出口海外，且主要以海运出口形式为主，但由于周边国家致力于建设转运中心，而我国沿海若统一设立排放控制区，将会增加航运成本，促使航运企业选择周边国家港口作为枢纽港，使我国港口在全球海运物流链中的地位下降，从而影响我国港口和航运业及其相关产业的发展。

3.2.2 社会影响

一旦我国沿海统一设立排放控制区，国内外船舶在排放控制区将实施统一的IMO设定的硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放控制措施，即使届时满足要求的低硫燃油供应和船舶制造技术不成问题，船舶购置和运营的成本也会大幅增加，从而影响航运发展，导致全社会物流成本进一步增加，制约经济社会发展。

3.2.3 政治难题

我国沿海统一设立排放控制区，理论上也应包括所有海洋专属经济区范围。我国拥有的海洋专属经济区面积为300万km2，但鉴于与周边国家存在大量的海洋区域划分争议，确定我国沿海排放控制区的范围较为困难。若将我国海洋专属经济区均划分为排放控制区，必然引起争议，设立排放控制区的建议将难以通过IMO评估；若将争议区域排除出排放控制区范围，将给相关国家非法占有我国海洋专属经济区乃至领土制造口实。

选用局部强制性政策，要求挂靠我国沿海港口船舶使用低硫燃油或岸电，这与在我国沿海统一设立排放控制区相比较，既避开了政治难题，又对行业和社会影响较小，是一种可行的政策选择，但同时需要国家立法、保证低硫燃油的供应并建立健全的监督管理机制作为支撑。因此，选用局部强制性政策可能存在立法周期较长、因低硫燃油需求不成规模导致建设低硫燃油生产能力不经济、实施监督管理需要大量增加财政供养人员而与当前“财政供养人员只减不增”的政府改革思路相悖等问题。

因此，从国家层面来看，选择激励性政策是目前切实可行的做法，同时着手研究采用局部性强制政策的可行性，尤其是研究掌握全国船舶大气污染物排放的基数、局部强制性政策的减排效果以及减排成本付出与人民健康受益之间的关系。

3.3 我国控制排放区域的选择

我国不同的综合经济区域其经济发展水平和人居质量要求及空气污染程度也不同。综合港口布局或船舶活动密度分布因素，我国控制船舶大气污染物排放的区域可以划分为渤海湾、长江三角洲（长三角）、东南沿海、珠江三角洲（珠三角）、西南沿海、长江中游和大西南区域（为便于建立监督管理机制，各区域范围宜涵盖完整的相关海事局或海事处管辖区域范围），其中：长江中游和大西南区域主要涉及国内航行船舶，适用激励性和局部强制性2种政策，因为这些区域空气污染的严重程度不及东部沿海地区且内河航运目前经营困难又涉及较多从业人员就业问题，采用激励性政策将是比较现实的选择；其他沿海区域因控制船舶大气污染物排放涉及国际航行船舶和国内航行船舶，可以有各种政策选择的可能。

3.4 我国政策工具的选择及运用

3.4.1 国际强制性政策运用

局部区域选择国际强制性政策，设立排放控制区，可以有效回避政治难题，虽然会增加航运成本，但不至于发生港口在国际航运中的地位变化。局部区域内港口大多是区域内水运货物进出口最便捷的门户，主要为区域经济贸易发展提供服务，因航运企业在乎区域内货源，若选择国际强制性政策可能会对部分港口企业的竞争力造成影响，但究其影响却极其有限。例如，一旦在珠三角区域设立排放控制区，增加了航运企业运营成本，区域内一些港口在区域外的腹地货物流量可能会受到影响。区域内港口与内陆地区建有海铁联运线路，通过海铁联运可将腹地扩展至内陆区域，增加进出港口的货物流量，而一旦珠三角区域设立排放控制区，内陆货源可能流向未设立排放控制区的其他区域港口，但由于我国海铁联运发展有限，目前通过海铁联运方式将腹地扩展至所在区域外的港口较少，港口因此而扩展的货源更为有限。在局部区域设立排放控制区对船舶购置和运营成本以及全社会物流成本的上升影响同样有限。

因此，在局部区域，尤其是船舶活动最密集、经济最发达、人居质量要求最高的珠三角区域内选择国际强制性政策、设立排放控制区具有现实可行性；但针对具有巨大的减排潜力的长三角和渤海湾区域来说，可优先采取加强固定源、车辆的排放治理、调整产业结构等政策，无须急于设立排放控制区。

3.4.2 局部强制性政策运用

局部强制性政策的强度和减排效果通常不及国际强制性政策，但是实施难度较低。对于长三角区域来说，应在加大陆域空气污染排放治理和产业结构调整力度的同时，选择局部强制性政策减少船舶大气污染物排放，如强制要求靠港船舶使用低硫燃油或者岸电，设定的低硫燃油硫含量值随时间推移逐步下降或者强制要求挂靠配备岸电供应设备设施码头的船舶使用岸电，并采取政策措施促进更多的码头配备岸电供应设备设施。

3.4.3 激励性政策运用

局部地区空气污染程度与人居环境质量要求矛盾突出，但经济实力雄厚又不希望港口和航运业及其相关产业发展受到影响，则可选用激励性政策，在保证航运企业利益不受损失的情况下，平稳推进船舶大气污染物排放控制工作。对于空气污染严重、无论加强固定排放源的治理还是调整产业结构均具有较大减排潜力且港口和航运业及其相关产业发展仍处于激烈竞争状态的渤海湾区域来说，当前应致力于通过加强固定排放源的治理和调整产业结构，更加经济、有效地达到大幅度降低空气污染严重程度的目的，并为不久的将来选择激励性政策控制船舶大气污染物排放做好准备。

4 结 语

综上分析，局部区域对减少船舶大气污染物排放政策的选择各不相同。珠三角区域内选择国际强制性政策、设立排放控制区具有现实可行性；长三角区域当前应选择局部强制性政策，强制要求靠港船舶使用低硫燃油或者岸电；渤海湾区域需要为不久的将来选择激励性政策做好准备。

东南沿海和西南沿海区域在选择减少船舶大气污染物排放政策方面的特点介于长三角区域和珠三角区域之间，但其区域经济实力不强且空气污染程度相对较轻，目前可以不实施激励性政策。

参考文献：

[1] 彭传圣，乔冰.控制船舶大气污染气体排放的政策措施及实践[J].水运管理，2014（2）：1-5.

[2] 彭传圣.营运船船燃料消耗及CO2排放限值标准的制定与实施[J].水运管理，2012（11）：9-12.