甘南藏区开发式扶贫存在的问题与对策

付泳 李珂 柴玲

摘 要：开展扶贫开发，是甘南藏区搞好“三农（牧）”工作的重中之重，也是全面建成小康社会的有力抓手和实现途径。甘南藏族自治州是全国贫困集中区，虽然政府的扶贫政策在一定程度上促进了甘南州经济的发展，但甘南州的开发式扶贫还存在着一些问题。介绍了21世纪头10年甘南州扶贫开发的成就，分析指出了甘南州扶贫开发工作中存在的问题，并针对这些问题，提出了相应的对策。

关键词：甘南州；扶贫开发；对策

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0097-02

一、甘南州扶贫开发取得的成就

甘南州位于甘肃省西南部，辖7县1市，即合作市、临潭、卓尼、迭部、舟曲、夏河、玛曲和碌曲7个县。新世纪以来，全州各级各部门认真贯彻落实党的扶贫开发政策，坚持走开发式扶贫之路，动员全社会力量广泛参与扶贫开发，扶贫工作取得明显成效。

1.贫困人口持续下降。全州贫困人口由2000年的44.64万人一度减少到2010年底的15.22万人（当年1 274元标准），减少29.42万人；贫困面由83.86%下降到27.4%，下降56.46个百分点。

2.农牧民人均纯收入明显增加。2011年，全州农牧民人均纯收入达到3 106元，比2000年增加1 910元，增长1.6倍。五个国扶重点县和一个省扶重点县农牧民人均纯收入由2000年的1 128元增加到2011年的3 028元，增长2.7倍，高于全州平均水平。

3.产业扶贫成效明显。始终把产业扶贫作为增加农牧民收入的主要抓手，累计投入资金4.22亿元，主要实施了暖棚建设、奶牛养殖、牛羊繁育育肥、良种畜引进、优质牧草种植和汉藏药材、日光温室蔬菜种植等项目。

4.科技和智力扶贫不断加强。累计开展贫困群众科技培训25万人次，劳务技能培训5.85万人，完成劳务移民7 800人，培训“两后生”6 597人，贫困群众自我发展能力进一步提升。

5.基础条件有效改善。坚持把改善农牧村基础设施条件放在扶贫开发的首位，组织开展了村道硬化、水利工程建设、贫困户危房改造等一批扶贫工程建设，使贫困乡村一些突出问题得到有效缓解。

6.贫困村灾后重建圆满完成。历时两年多，全面完成了舟曲、迭部两县69个贫困村的“5·12”地震灾后重建扶贫项目任务，完成投资4 450万元。完成了舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾后重建扶贫项目。

7.区域开发有序推进。截至2011年底，全州累计实施整村推进536个，实施或正在实施合作和临潭国家级“连片开发”试点、夏河县省级扶贫开发与新农牧村建设相结合试点、舟曲县扶贫开发和防灾减灾试点、各县市整乡推进试点等扶贫重大专项试点工程，民族地区特困片带扶贫攻坚稳步推进。

二、甘南州扶贫开发中存在的困难和问题

1.经济社会发展相对缓慢，与全国全省的差距持续拉大。2010年，甘南州全面小康实现程度为52.4%，分别比全国、全省低27个百分点和7.8个百分点，要实现到2020年与全国同步进入小康社会，年均增速必须达到4.1%以上，而2010年该州只有1.6%，如期实现小康的难度大；全州人均GDP只有9876元，仅占全省平均水平的61.29%，全国平均水平的32.93%。2011年，全国农民人均纯收入为6 977元，全省农民人均纯收入为3 909元，而甘南州只有3 106元，比全国少3 871元，比全省少803元，按每年平均400元的增长幅度，比全国相差10年左右的时间，比全省相差2年左右的时间，而且这个差距不是在缩小，而是在继续拉大。

2.贫困人口数量仍然庞大，直接影响全州实现小康的进程。据统计部门监测的数据看，甘南州在2 300元新标准下的贫困人口仍有28.39万，贫困面达51.3%，高于全省平均水平11.18个百分点。从分县市情况看，舟曲、临潭、卓尼、夏河、合作等贫困重点县市贫困发生率仍然较高。

3.资源和环境约束进一步加大，贫困农牧民增收面临严峻挑战。甘南州平均海拔在3 000米以上，农牧业生产光热条件不足，广种薄收，效益低下。全州大部分天然草原退化问题突出，畜牧业发展难以摆脱冬瘦、春死、夏壮、秋肥的恶性循环，产业扶贫成效不稳定。白龙江、洮河等流域重大地质灾害多发频发，给农牧业生产及群众生命财产安全构成很大威胁，贫困群众持续增收的不确定因素较多。

4.农牧业生产基本条件尚未得到根本性改变，脱贫致富的基础不牢。交通运输与通信设备设施缺乏。行车条件差、公路技术等级低、通达水平低，电视广播电话等的信息不发达，加上牧民居住比较分散，这些都增加了扶贫投入成本。截至2010年末，全州仍有616个自然村不通公路，43个自然村不通电，39个行政村不通电话，35.61万人存在饮水困难和不安全问题。已基本解决温饱问题的贫困人口，由于自我发展后劲不足，加之社会保障体系不健全，因灾、因病、因教造成返贫的问题突出，全州常年返贫率达20%～30%，灾年高达50%或更高。

5.劳动者文化素质较低，自我发展能力有限。全州农牧村人口受教育年限比全省和全国分别低2.3年、4.3年，思想观念保守、缺文化、缺技术的现象普遍存在，加之部分贫困牧民不懂汉语言，外出就业能力差，自我发展能力受到严重制约，而这部分人是返贫人口的主要群体。

6.农牧村经济基础薄弱，扶贫开发投入不足。农牧业基础条件差，经济结构不合理，农牧业产业化虽有一定基础，但规模不大，层次不高，大部分农牧产品以家庭小生产分散经营为主，龙头企业带动能力不强，农牧村科技服务体系滞后，农牧民稳定增收的难度很大，全州贫困地区财政自给率只有10%～15%，贫困人口的自筹能力有限，自我发展能力很差。目前安排该州的扶贫专项资金量不能满足农牧村人口比重大，“三农（牧）”基础薄弱，特别是扶贫攻坚难度大的实际需要。

7.扶贫开发工作与农牧村其他建设项目缺乏有效衔接，“三位一体”的大扶贫工作格局尚在探索当中。长期以来，只专注专项扶贫，而且由专项扶贫包揽一切，缺乏对行业扶贫的有效协调，作用发挥不够，扶贫开发的合力不足。

三、甘南州开发式扶贫的对策建议

1.整合资源、加大投入，在改善农牧村基础条件上实现新突破。创新扶贫资金整合机制，落实各相关单位的责任，加强扶贫攻坚各成员单位的组织协调，制定行业部门的扶贫责任，整合资源，协调动作，整合各方面建设资金投向贫困村，集中用于扶贫重点村和项目建设，不断改善贫困村基础条件。特别要切实抓好整村整乡推进、连片开发项目建设重点村的基础设施和增收产业项目建设，使全州贫困乡村生产生活条件和贫困户人居环境有大的改观。

2.因地制宜、突出重点，在发展主导产业上实现新突破。按照因地制宜，分类施策的原则，用足用活扶贫政策，切实加大对循环经济产业开发等企业和优势产业发展项目资金、技术支撑的扶持力度，提高带动能力。充分发挥双联贷款、小额贷款扶贫到户资金和扶贫互助资金在发展农村主导产业、扩大扶贫贴息贷款投放范围，解决部分群众因各种条件限制贷不到双联贷款的问题，增加贫困群众收入中的推动作用，扶持贫困人口发展暖棚养畜、药材种植、劳务经济和“农家乐”、“牧家乐”、“藏家乐”等特色产业，大幅度增加群众收入。

3.以人为本、强化培训，在提升贫困群众能力建设上实现新突破。进一步加大“雨露计划”、“阳光工程”培训项目的实施力度，通过劳务输转培训、“两后生”培训、农牧民实用技术培训等措施，促进贫困劳动力稳定就业。每年完成一定规模的实用技术培训和“两后生”职业培训，并通过多种形式进行输转，减轻当地生态压力，使贫困农牧民尽快实现脱贫致富。

4.多轮驱动、通力合作，在加大社会帮扶力度上实现新突破。以“联村联户、为民富民”行动为抓手，主动加强联系和汇报，搞好协调与服务，为各级帮扶单位营造良好的投资氛围和工作环境，争取帮扶单位的大力支持和扶持，着力营造大扶贫的格局。每年争取一定的帮扶资金，着力为帮扶村和贫困户办好事、办实事，不断提高帮扶成效。通过协调争取中央国家机关（企业）和沿海发达地区，进行对口帮扶，进一步引智引资，加快扶贫开发进程。

5.采取自愿、另谋出路，在实施生态移民上实现新突破。在认真总结以往移民工作经验的基础上，按照减人增林的发展方向和自愿搬迁的原则，并在扶贫移民规划的指导下，对生存条件恶劣、居住偏远零散和地质灾害易发区、生态保护重点区域的贫困乡村，稳步组织实施移民扶贫，卸载生态压力，改善贫困户人居环境。重点要解决好三方面的问题：一是加强土地、水利等资源开发，改善安置条件，提高迁入地承载能力；二是结合搬迁地实际和特点，确定搬迁人口、安置方式、补助标准和建设内容，明确有关配套政策；三是按照“搬得出、稳得住、能致富”的基本要求，高度重视搬迁后的长远发展问题，进一步拓宽搬迁群众的增收渠道。

6.加强领导、细化考核，在落实工作责任上实现新突破。把扶贫攻坚工作作为新阶段新农牧村建设、“联村联户、为民富民”行动和推进经济社会跨越式发展的大事来抓，纳入各级党委政府的重要议事日程。实行扶贫攻坚工作党政一把手负责制，坚持“工作到村、扶贫到户”的工作机制，健全党政领导包抓制度和考核制度，并把扶贫攻坚工作考核及“一票否决”的刚性要求纳入年度目标考核范围，逐级签订责任书，层层细化工作责任。教育引导广大干部群众，强化大扶贫理念，树立全州一盘棋思想，各司其职，各负其责，确保扶贫攻坚各项目标任务的全面完成。

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