完善黑龙江省资源性产品税费规制与管理体制

苏兆斌　蔡德发

摘 要：黑龙江省是我国资源性大省，现行资源性产品税费体系主要由“一税、四费”构成，即资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费和矿业权价款，“税费并存”且“费多税少”，现行税费分享体制已制约了资源的有序开发和合理利用，对于省内经济与资源和环境的可持续发展均造成了一定影响。因此，改革相关税费制度，完善相关管理体制，健全资源性产品管理体系，是保障资源有序开发与利用的必要条件。介绍了黑龙江省资源性产品现行税费制度，阐述了资源性产品税费管理体制的症结，在此基础上提出完善相关税费规制与管理体制的对策。

关键词：资源性产品；税费制度；管理体制；黑龙江省

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0220-03

一、黑龙江省资源性产品现行税费制度

（一）“税费并存”且“费多税少”

我国自1994年1月1日起颁布施行《资源税暂行条例》至今已20年；2011年对原油和天然气改按销售额征收，自11月1日起实施。黑龙江省在执行国家税法的同时，还利用两种方式来调整资源使用。一是对矿产资源收取的矿产资源补偿费、采矿权使用费、探矿权使用费等；二是对土地资源收取的城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等，对水资源收取的水资源费等，以此来调节资源税的调节不足。

由于自然资源的种类繁多、性质复杂、功能多样，造成我国存在各种各样、五花八门的资源税费。除了资源税，还有《矿产资源法》中规定的矿产资源补偿费、《土地管理法》中的国有土地有偿使用费、《水法》中的水资源费等等。具体来说，以矿产资源一直都是我省资源税费的主要征收对象，黑龙江省的煤炭行业为例，除资源税外，还包括矿产资源补偿费、探矿权使用费、探矿权价款、采矿权使用费、采矿权价款；各部门还对煤炭企业征收铁路建设基金、矿山环境治理恢复保证金、港口建设费，一些地方政府还征收煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展基金等。这些费用虽然增加了地方财政收入，但也为相关企业和消费者带来巨大压力。

（二）现行税费分享体制

目前，资源税由中央和地方分享。除海洋石油资源税由国税部门负责征收、收入归中央所有外，其他资源税费由地税部门负责征收，收入归地方财政所有。其他税费中央和地方的分享方式：矿产资源补偿费中央、省分别集中50%和22.5%；采矿权价款中央、省分别集中20%和24%或16%（因出让方式不同省集中比例不一）；采矿权使用费收入，因中央、省负责中型以上资源类企业的采矿权登记，全部集中到中央、省级，市级只负责少许非煤小型矿山企业的采矿登记，导致市级采矿权使用费收入很少。而矿产资源补偿费和采矿权价款、采矿权使用费收入都是财政专项收入，按照《矿产资源补偿费使用管理办法》和《探矿权采矿权使用费及价款使用管理办法（试行）》的规定，以上三项收入主要用于矿产资源勘查、矿产资源保护、征收部门管理支出、地质环境治理等方面；对于县级煤炭资源整合中关闭的矿井，也可用于关闭补偿。但市县以下很少矿产资源勘查，征收部门的经费补助也不可能无限安排，所以这部分费用基本上集中于中央、省级政府财政，市县级财政缺乏相关收入。

（三）总体评价

黑龙江省属于国内资源大省，因此资源管理具有典型代表性，尤其体现在资源税管理领域。在当前省内煤矿资源日益衰减，石油储量迅速下降的紧迫形势下，过低的资源税税率显然与税收对级差收入进行有效调节的功能相悖，不利于资源的有效开发利用与管理。矿产资源税偏低势必造成企业成本的外部化，导致社会资源垄断，造成无序和过度开发，势必导致资源浪费和社会收益分配不均的问题，对生态环境也造成严重破坏。同时，矿业资源开采行业准入门槛过低也是造成矿业安全事故频发的主要原因。因此，通过完善资源性产品税费管理体制，对于有效开采、利用资源，保护环境，促进节能减排，进行成本管理等均具有积极的现实意义。

二、现行资源税费管理体制的症结

（一）资源税征收领域覆盖不全造成资源流失

地方政府对《资源税暂行条例》列举的资源收取一定的使用费用，但是收费标准往往地方政府自定，存在乱收费现象。一些地区由于收费过低，存在资源过度开发、浪费，无序使用的情况，同时也是造成环境恶化的重要因素。这些国有资源因缺乏统一的税负规定，存在免费及廉价使用的状况，加之管理缺位，导致此类资源大量流失、破坏严重，不利于资源的可持续发展，对生态保护也带来了巨大挑战。

（二）资源税采取从量定额计税方式不科学

除石油天然气外，现行资源税大多按照从量定额征收，很难发挥其真正的调节作用。这种计税方式不利于资源的可持续发展，导致部分资源开采成本过低，造成资源严重浪费。同时，这与资源价格的持续上涨不相协调，与价格持续攀升形成鲜明对比的是资源税的累退效应，有悖社会财富公平分配原则。

（三）资源税税率偏低弱化了调节作用

一是法定税率多年未予调整且明显偏低，不能真正反映出资源的实际价值，对资源的合理开发起不到真正的调节作用。二是税额确定的权限过分集中，省级人民政府在国务院授权范围内负责部分子目和部分纳税人具体适用的税额，并报财政部和国家税务总局备案。部分资源征税标准长期不变，极其不利于地方政府根据本地实际情况做出适时调整，也难以充分调动地方政府的开发和保护资源的积极性。三是未能充分体现通过税收促进均衡发展的宗旨。从量定额计征办法和按不同区域、不同品质确定具体的纳税额度仅反映了优劣资源级差收入，未能考虑资源的环境价值和实际价值。这对于像黑龙江省这样的资源输出大省而言是极不公平的，因为这样的地区并不能从资源输出中获得应得的税收收入，而对生态环境造成的负面影响却很难恢复，即便能够恢复，投入的人力和财力也是相当可观的，不利于区域生态补偿机制的建立与完善，同时造成资源产出与投入的严重失衡，阻碍区域经济的均衡发展[1]。endprint

（四）资源税减免政策有失公平

根据税法规定，黑龙江、吉林、辽宁三省可根据本地油田、矿山开采的实际状况和财政承受能力，在30%的幅度内对本省衰竭期的矿山和储量低的油田减少征收资源税税额。这虽然考虑了地域的特殊性和历史因素，但却不利于地区间的公平竞争。从资源配置看，资源税减免最终使得资源配置向享受减免优惠的企业和资源品转移。从资源基础角度看，资源税优惠政策将对资源开采者产生暗示作用，有鼓励自然资源过度开采之嫌，不利于资源保护。

（五）资源性产品税费收入分配体制尚不健全

现行的资源税费只注重筹集收入，而忽视了对资源开采地区的生态保护和恢复等方面的补偿。目前的资源税政策对污染处理、新型能源、资源回收利用、综合利用、生态恢复等税收的减免仅体现在增值税、所得税上，支持力度不够，挫伤相关企业的积极性，不能有效地激励企业积极主动地进行投资发展。同时，用于社会保障和该地区发展转型的专项资金利用效率不高。诸如煤炭开采，大型国企在逐渐走下坡路，而一些民营企业却利用政策的优惠或钻政策的空子，滋生了一些暴富阶层，但是并未培育出几家真正有实力、颇具影响力的大型企业。再如煤炭资源性产品转型投资建设方面，外部资本大量涌入，压缩了本土企业投资空间，从而造成一些资源丰富地域出现财政收入增长缓慢的现象[2]。

三、完善资源性产品税费制度与管理体制的对策

（一）通过扩大资源税的征收范围维护自然资源的可持续发展

针对现行资源税征收范围过窄，资源破坏严重的现状，在加大监管、惩处力度的同时，应循序渐进，待时机成熟时逐步扩大资源税的征收范围。我国资源税以不可再生资源为主，忽视了对可再生资源的保护，尤其是非矿产资源的保护。因此，资源税的征收范围应扩展到非矿产资源领域，对商业用水的开发使用，当前以收费为主，适时可弃费转税，通过确定合理的税率，缓解用水紧张问题。通过产权制度改革适时开征草场资源税、森林资源税等，以防止森林草场等生态资源的退化。对其他非再生、稀缺性不可替代资源加大征税力度，以此限制其掠夺性开采与开发，防止资源枯竭，造福子孙后代。至于土地资源的改革，面对当前火爆的房地产开发市场，土地转让费用逐年攀升，可将土地使用税和增值税等纳入资源税中，规范土地税费的监管，保护日益紧张的土地资源。

同时，兴税抑费，将资源开发费用纳入资源税体系。规范财政收入分配机制，就要进行清费立税，避免乱收费，进而确立税收在财政收入中的主导地位。通过兴税抑费，规范各方行为，减轻企业各项杂费负担。与资源开采相关的行政性收费主要有：矿产资源补偿费、能源基地建设基金、水资源费、煤矿维简费、土地损失补偿费、渔业资源费、林政保护费、育林基金等，此类费用好多已具备弃费改税的条件：一是有设立专门的征管机关，收费具有较大的强制性；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人；三是收费项目的收入来源具有较强的稳定性[3]。这些收费已构成纳税人的负担，弃费改税后，通过规范征收标准，废止那些不合理的因素，使最终的征税标准趋于合理，维护各方的利益，增加财政收入。征收主体的转变，不仅可降低征收成本，减轻人力、财力负担，而且可以便于财政预算管理，避免资金浪费和流失，加大财政转移支付力度，提高资金使用效益，维护社会公平正义。

（二）转换税费的征收方式

资源税采取从价征收方式，按照产品销售额的特定比例征收，可以限制一些不可再生稀缺资源的开采，激励企业提高资源利用效率。资源税与资源性产品售价挂钩，可在资源涨价时增加社会收入，当资源价格下跌时又可以减轻企业税负。针对资源和开采成本等存在的差异，可通过级差税率分档调节固有的差异，并将税率与储量、回采率、资源价值、开采风险等挂钩。体现勘探、资源及环境保护等长期的可持续发展，达到降耗、减排、增效的目的。待条件成熟时，可以考虑采用超率累进征收的办法，进一步强化对资源开采行为的调控力度，使因资源涨价产生的超额利润能为全社会所共享。

（三）通过提高资源税税率提高资源的原始价格

税率作为反映税种构成的核心要素，体现了应征税款占产品价格的比例，折射出征税的力度。合理的税率决定了财政收入的正常水平和纳税人的合理负担，因而也是平衡双方利益的关键。合理的资源税税率，即可保证政府财政收入，也可保证资源的有效开发利用，也有利于不断完善生态补偿机制，促进区域经济的均衡发展。同时，政府通过提高资源的原始价格，增加资源企业的投入成本，加大资源开采和利用的综合成本，遏制非正规企业和个人的私挖滥采和无序竞争，保护大型央企和国企的合法利益，促进资源市场的公平竞争。

（四）通过制定配套优惠政策促进节能环保、再利用的企业发展

一是通过资源性产品税费管理体制改革，加大对资源综合开发、利用、回收产业的支持力度。通过加大转移支付力度与专项资金支持，在资源开发过程中确保绿色生态、环保节能型企业的发展。二是鼓励资源性产品转型，加大对节能环保型及节约资源企业研发费用的税前减免比例。对于将废弃资源或资源生产过程中产生的废物转化成可利用动能和民用的二次或多次资源产品的，在资源税征收方面应给予更多优惠政策，以促进企业的二次利用，提高资源利用效率。三是监控好因资源税费上涨引发的相关产品价格上涨及其连锁反应，同步建立相应的社会保障及补偿机制，防止本应由企业承担税负转嫁到终端消费者。

（五）建立和完善税费相关规制

我国石油、天然气缺乏统一的法律规定，即便有一些法规，但也是缺乏实施细则，操作性不强。因此，应当借鉴国外的经验，制定国家法律《石油天然气法》，地方人民政府并应以此为契机，加快相关法规制度的建设与完善，保障资源的有序开发及合理利用。同时，应加强监管立法，保障监管的合法性。可以针对现行的《资源税管理办法》、《政府制定价格成本监审办法》等部门规章，进行调研和修订，将其上升为行政法规。endprint

（六）构建相应激励与约束机制

建立相关激励与约束机制，从环境污染的惩罚及监管机制、企业节能减排的激励机制、资源性产品利益调节机制、相关行业的价格联动机制等入手，探索制定并完善相关的管理机制。同时，建立资源开采环境治理和生态修复的责任机制。通过全面建立资源开采环境治理和生态恢复保证金制度，强制企业承担资源开采中的环境破坏成本和生态修复成本。部分资源的开采实现从无偿到有偿的转变，需重新调整利益相关方的关系。改革资源税费管理体制，可能引发资源开采企业将部分税负转嫁，消费者可能成为增加税负的最终承担者。而诸如水、气、煤、汽油和电等与人民群众密切相关的资源，税收的增加可能会对弱势群体带来更加沉重的负担。因此，改革应以国家和人民群众利益为本，在各方博弈的过程中，政府要综合考虑利益相关方的实际情况，政策应多向弱势群体倾斜，在增税的同时采取有效措施，避免企业终端资源产品顺势涨价，避免消费者的利益受损。

（七）加强监管并逐步下放权限

完善资源税监管体系，健全生态补偿机制，强化资源税调控手段。调整税制结构，优化资源配置，从宏观上调控社会总供求结构与总量的平衡。征收方式按中央和地方收入总额比例进行分配，确保中央推行资源宏观战略，包括宏观方面的资源开发、利用与保护、环境的保护与治理等资源战略的制定与监管。对于具体的资源保护、补偿与环境治理等方面的监管与实施则要靠地方完成，其税收总额分配比例应高一些。在确保中央宏观调控的基础上，适度下放资源税的管理权限。对原油、煤炭、天然气等资源产品，由中央确定浮动税率标准，具体的适用税率则可由地方政府自主确定。对于中央未做出明确规定的享受资源税减免优惠的废矿、尾矿，由省级政府自行确定收费标准。资源税表面上属于地方税，但因为资源税制不合理、税额过低，在矿产品价格长期快速上涨的背景下，资源开发企业获取了超额收益。因此，通过扩大地方政府自主权，以利于其根据本地实情适时调整策略，增加地方财政收入，更好地促进地方经济发展，激励地方政府发展资源经济的主动性。

（八）通过转变政府职能回归市场本位

一是完善监管体系，对资源税费实行有效监管。加快建立并完善区域性分类集中管理的资源性产品市场及配套服务体系，如加快区域性煤炭交易中心公共服务平台建设，推动电力市场和水权交易市场建设，完善期货市场的交易品种结构，加强市场监管、风险防范与控制[4]。二是在一些资源垄断行业适时放开市场，引入竞争机制，同时提升省级政府的监管力度和监管效率。加大对资源税违法、违规行为的惩处力度，确保资源市场有序运行和地区经济安全。为保障资源性产品的价格合理，政府必须对垄断行业，尤其大型国企的价格水平和价格体系实施有效监管。同时，转变政府职能，尽量减少政府定价，变直接管制为有效监督，完善资源税费的宏观调控机制。三是完善产权制度，在资源领域建立一套完整的产权制度，明晰产权关系，实行政府分级管理，保障资源开发者合法权益。四是建立科学的成本核算体系，将资源成本、生态补偿成本、生产成本、退出和发展成本等纳入资源价格体系，改变现有资源价格不合理局面。如加快探矿权相关价款、采矿权相关价款、资源税、资源环境补偿费等相关税费改革，可参照国际惯例，建立以权利金为核心的资源税费体系，即将“资源补偿费”、“矿区使用费”和“资源税”合并统一征收，统称为权利金，同时适当提高权利金的费率水平[5]。

参考文献：

[1] 谢美娥，谷树忠.我国资源税的功能缺陷研究及改革建议——以榆林市为例[J].宏观经济研究，2007，（3）：22-26，48.

[2] 诚忠张，崔萍，冯亮.目前税费政策存在的问题与建议[J].山西财税，2011，（7）：29.

[3] 张洪，刘方乐.略谈我国资源税费管理体制的改革思路 [J].财会月刊，2008，（4）：27-28.

[4] 温桂芳.深化资源性产品价格改革的基本思路与总体构想[J].价格理论与实践，2013，（7）：18-20.

[5] 黄海燕.完善我国资源性产品价格形成机制的对策[J].天然气技术，2010，（2）：4-7.

[责任编辑 仲 琪]endprint