风险视角下的“营改增”问题研究

闫胜利

摘 要：“营改增”是大势所趋，亦是断不可逆之潮流，当前，关于“营改增”问题的著述如漫天飞雪，纷至浩繁，角度不一，观点迥异。然而，统观众文章，鲜有涉及“营改增”的风险问题，故此，以风险的视角对“营改增”条件下可能存在的诸问题进行阐述。

关键词：营改增；财政风险；财政幻觉

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0218-02

引言

自2012年1月1日上海市率先进行“营改增”试点，时至今日我国“营改增”已经运行2年多，试点范围不断扩大。2014年“两会”更是明确提出，至2015年，我国要全面实现“营改增”。“营改增”无疑带来了诸多好处。据统计，我国“营改增”减税额累计达2 203亿元，①“营改增”结构性减税效果初显。

当前，我国关于“营改增”问题的探讨主要集中于以下三个方面。第一，“营改增”对中央与地方财政收入分配关系的影响，即在“营改增”过渡期结束以后如何重构地方主体税种，合理划分中央与地方的财政收入，保证地方财政收入的稳定、安全。第二，“营改增”对相关行业税负的影响，在当前“营改增”环境下，绝大多数行业的税收负担是下降的，但是部分行业如交通运输、物流等行业其税收负担却是上升的，对此不同的学者给予了不同的解释，提供了不同的应对策略。第三，部分学者对“营改增”后税收征管机构改革提出了相应的看法，众多学者认为“营改增”会对税务机构设置产生重大影响。通过以上对我国“营改增”问题的简单回顾可以看出，尽管当前不同学者对于“营改增”从不同角度进行了探讨，但是却鲜有涉及“营改增”的风险问题。有鉴于此，本文欲以风险的视角对“营改增”条件下可能存在的问题进行探讨。

我国进行的“营改增”的税制改革，存在直接风险与次生风险。在直接风险方面，包括中央与地方财政收入安全性与稳定性的风险；在次生风险方面，因“营改增”引致的社会、政治风险亦是不容小觑。

一、直接风险

我国进行“营改增”改革，在中央财政收入与地方财政收入方面均存在风险点。具体表现在以下方面。

在中央财政收入方面，看似“营改增”将营业税改征增值税，在长期来看无疑会增加中央财政收入，但是将营业税改征增值税会使得中央财政收入过度依赖于增值税这一单一税种。以2011中央税收收入各税种占比来看，增值税一枝独秀，其所占比例为37.58%，而当期地方政府营业税收入为13 504.44亿元，如若二者合计则增值税在中央财政收入单一税种中所占的比例将达到58.41%。②毫无疑问“营改增”使得增值税这支“独秀”更加艳丽，然而，冷静思考会发现就单一税种而言，中央财政收入过度依赖于增值税，甚至某种程度上讲增值税已经不是一枝独秀了，而是一朵“奇葩”。鉴于此，中央财政收入风险暴露无遗。首先，“鸡蛋不能放在同一个篮子里”是最基本、最浅显的道理，然而很明显，中央财政收入将过多的财政收入来源放在了增值税这一个篮子中，所存在的风险不言自明。其次，中国经济在保持了多年高速增长以后，其增长速度正在衰退，并且这种衰退是不可逆的，中国经济的衰退必然会导致税源的减少。最后，当前我国经济高度依赖于第二产业，而第二产业又是增值税收入的主要来源，随着国家产业结构调整以及治污环保力度的加大，第二产业势必会经历巨大变化，而基于第二产业的增值税也必然深受影响。

在地方财政收入方面，因“营改增”而导致的财政风险更是不言自明的。首先，在“营改增”之前营业税是地方财政的主体税种，是地方财政收入的主要来源之一，实行“营改增”无疑剥夺了地方的主体税种，断了地方政府的财源。尽管当前将“营改增”之前征收营业税的收入仍旧划归地方财政，但是这只是过渡期的政策是大家心知肚明之事，一旦过渡期结束，地方政府财政收入来自何方，无疑是萦绕地方政府心间的一大疑云。其次，从2014年我国地方政府披露的审计报告来看，当前，我国地方政府过度依赖于土地出让收入，据东部各省披露的审计数据显示：以土地出让收入作为偿债来源的债务余额占政府负有偿还责任债务余额的平均比重为46.58%，①天津市更是以64.56%高居榜首。实行“营改增”在剥夺了地方财政收入主体税种的情况下，无疑会加重地方政府还债压力，迫使地方政府更加依赖于土地出让收入，加大了地方政府的债务风险。最后，尽管当前我国消费税改革研究在“营改增”的倒逼下，正在紧张进行，并且众多学者呼吁将消费税划归地方，将消费税与房产税作为地方主体税种，但是应该明确的是我国当前的消费税是范围较大的有限型消费税，即便将其划归地方，对于消费税小省而言也是无法弥补“营改增”对其财政收入所造成的“创伤”，其财政风险仍会有增无减。

二、次生风险

“营改增”的次生风险是指因“营改增”所引致的风险，具体表现在社会政治风险，在分析“营改增”所引致的社会政治风险之前需要对“财政幻觉”理论进行阐述。“财政幻觉”理论最早产生于意大利，由意大利财政学家普维亚尼提出。普维亚尼的“财政幻觉”理论是基于垄断的视角进行的论述，而20世纪60年代美国学者布坎南则以民主的视角对“财政幻觉”理论进行了修正。具体而言，所谓“财政幻觉”是指，假设公民是按照税单规模来衡量政府规模的，那么，要扩大政府规模，由于公民不愿意自愿纳税，立法和行政部门必须在公民无法察觉他们已经多付税，或者在下一次选举中不会显示出不悦的前提下，才可能增加税收负担。假如税收负担能以这样的方式伪装，公民就有政府比事实上的更小的幻觉（布坎南，1967）。“财政幻觉”理论看似与我国当前的“营改增”的关系不大，但是要知道我国当前的财政收入，不论是中央财政收入还是地方财政收入，均主要来自于间接税，特别是中央财政收入在“营改增”以后，其增值税所占比例十分庞大，而间接税最大的特点便是隐蔽性极强，负税人很难察觉，间接税是政府实施“财政幻觉”理论绝佳的税种，毫不避讳的讲，我国当前的税制结构完美的践行了“财政幻觉”理论。endprint

然而，正如前文所分析，我国经济增速必然会逐渐趋缓，增值税一家独大的局面终将被打破，以间接税为主体的税制结构终将受到冲击，而在此种情况发生下“财政幻觉”的“面纱”终将会被揭开。一旦“财政幻觉”破灭，一方面政府必须认真思考如何来保证庞大的政府开支，另一方面“财政幻觉”破灭会使得纳税人更加关注自己的税收负担。而当前我国公民民主意识不断增强，社会上“无代表不纳税”的呼声正在不断高涨，一旦税收负担不合理很可能引发社会动荡，甚至爆发政治动乱。统观中外历史，不难发现历次革命、历代王朝的覆灭均与赋税有着千丝万缕的关系，甚至有些革命的直接诱因便是赋税改革。怀古思今，我国当前的以“营改增”为起点的税制改革亦必须重视税制改革潜在的次生风险，防微杜渐、防患于未然。

三、结论

当前，我国“营改增”正如火如荼地进行，形势利好，但是亦存在直接与次生风险。中央财政应适时调整收入来源结构，降低对以增值税为首的间接税的依赖，改革所得税制特别是个人所得税制，使得所得税为代表的直接税在政府财政收入中所占比例逐渐扩大，进一步探讨开征遗产赠与税、房产税等财产税，逐渐分散中央财政风险。地方财政方面，在近期内不断完善与改革转移支付制度，保证地方财政收入的稳定与安全；在长期内开辟新税源构建与地方事权相匹配的地方财政收入体系，并逐步将土地出让收入纳入全口径预算之中，防范地方财政风险。

在次生风险防范方面，第一，应建立风险预警机制，对可能存在的风险点进行有效识别，防患于未然；第二，增强政府开支的透明度，让公民更多享有民主参与、监督权；第三，降低公民税收负担，甚至在个人所得税制改革时可以考虑个人所得税的指数化变动，即根据宏观经济的景气状况征收个人所得税，使得个人所得税灵活性与合理性共舞；第四，引用布坎南在其《民主财政论》立宪态度中的一句话，即“只有通过改进产生结果的制度，才能够改进配置或结果，而只有意识到了并理解到了制度在整个民主过程中的适当作用，才能够改革制度。”该表述无疑深层次诠释了我国对于防范、化解“营改增”风险的价值取向。

参考文献：

[1] 詹姆斯M布坎南.民主财政论[M].穆怀朋，译.北京：商务印书馆，2011：69-150，350.

[2] 张馨，杨志勇，郝联峰，袁东.当代财政学与财政学主流[M].大连：东北财经大学出版社，2002：95-96.

[3] 彭冀鸣，韩晓琴.营业税改征增值税研究的文献综述[J].税收经济研究，2012，（6）：8-12.

[4] 葛长银.“营改增”的功过评说与建议[J].财会学习，2012，（6）：43-44.

[责任编辑 安 琪]endprint