对新型城镇化背景下地票交易制度风险防范的思考

项树明　邹士鑫　郑畅

摘 要：重庆市地票交易实施5年来，对重庆市的新型城镇化建设起到了助推作用。然而通过分析研究和调查实践，笔者发现现行的地票交易制度存在耕地保护、“三农”权益保障和生态环境风险，这些风险将是影响新型城镇化建设成败的重要因素。因此，对新型城镇化背景下地票交易制度风险防范进行思考，结合重庆五大功能区建设提出风险防范的对策，以期地票交易能够健康地运行，全力助推新型城镇化建设。

关键词：地票交易；风险防范对策；“三农”权益保障；新型城镇化

中图分类号：F321.1；F224 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0108-04

2008年底，重庆市率先在全国建立了首个农村土地交易所，地票交易制度正式在重庆实施。经过5年多的运行，地票市场在农村土地流转探索、统一城乡土地市场、保护耕地、增加农民财产性收入、提高土地资源利用效率等方面起到了一定的积极作用[1]。2013年9月，综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，提出了重庆市的五大功能分区，为重庆新型城镇化建设提供了科学指导，地票交易与重庆市建设五大功能区域目标一致，有利于引导“产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地跟着产业和人口走”[2]，地票交易助推重庆市的新型城镇化建设已初见成效。然而，通过分析研究和调查实践，笔者发现，确实存在一些影响新型城镇化建设成败的风险，本文将对新型城镇化背景下地票交易制度风险防范进行思考，提出风险防范的对策，以期地票交易能够健康的运行，全力助推新型城镇化建设。

一、“地票交易”助推新型城镇化建设

所谓新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕[3]。地票交易，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖。从直观上看，地票交易正是为新型城镇化建设提供的破题之举，通过5年的实践，地票交易也确实从以下一些方面助推了重庆的新型城镇化建设。

（一）缓解“发展”用地与“保护”耕地供需紧张的矛盾

坚守 18 亿亩耕地红线，从严控制城乡建设用地规模。基于最严格土地管理制度背景下推出的地票交易，在保护耕地方面卓有成效，同时城乡建设也得到了保障。截至2013年底，通过地票交易，重庆市累计交易地票12.2 万亩，约245.3 亿元，有7.68 万亩地票落地使用。每年交易地票约 2.5 万亩，与每年新增经营性建设用地规模相匹配，满足了有条件的区域城镇化、工业化快速发展的需求[2]。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（ 以下简称《暂行办法》），在核发“地票”之前，区县国土资源部门要按规定对复垦耕地的质量进行严格检验，只有质量检验合格后才向市级国土资源部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩的“地票”，以确保实现耕地数量保护目标。

（二）有利于城市反哺农村，城乡统筹发展

通过地票交易，盘活农村土地资源，为“三农”建设提供资金245.3亿元[2]，通过资金实现了城市反哺农村，支持了农村危旧房改造、采煤沉陷区搬迁治理等工作，为新农村建设带来了新活力。部分村民，主动申请退出农村宅基地，改善了生活环境，同时按照转户居民相关规定享受了城镇居民养老保险。全市各个区县充分利用地票交易政策，复垦土地，建立地区特色的农业产业模式，助推现代农业发展。如涪陵区石朝门村支部+合作社+微企+农户的产业发展方式，大力调整农业产业结构，形成马武经济辐射带，实现经济和生态效益最大化，引领全镇向农业产业化不断前进[2]。

（三）有利于建立区域发展补偿机制，促进区域协调发展

当前，一些学者认为，“指标”的对换一定程度上影响复垦土地的土地发展权。由于土地复垦区仅能用于农用地建设，限制了其用于建设的“发展权”，通过地票交易为土地复垦区提供了发展的资金补偿，也是对复垦地区进行的土地发展权的补偿。且大多数复垦地区分布在比较偏远地区或生态环境脆弱区。据统计，重庆市近七成的地票来自经济相对落后的渝东南、渝东北[2]，结合五大功能区建设区域发展目标进行的地票交易有利于建立区域发展的补偿机制，补偿表现为资金的补偿、粮食产量的补偿，促进了区域协调发展。

（四）促进了城乡统筹发展各方面改革的深化发展

“地票交易”是重庆市深化改革的一项重大创新举措，它的实践同时促进了重庆市农村金融改革、户籍改革、发展模式创新等城乡统筹发展各方面改革。重庆城乡二元结构矛盾突出，破除二元矛盾意味着城乡之间各种资源要素需要交流重组，而土地作为农村发展的最基本要素，它的流通恰恰为各种资源的流通打开了渠道。加快了“三权”抵押，即农民用土地承包经营权、房屋和林权作为抵押向银行贷款，把农民“沉睡”的资源变为“活资产”，地票价格成为农房抵押贷款的评估参照体系。加快了户籍制度改革，地票为农民提供了资金支持，吸引农民进城，助推了重庆市的户籍改革制度。同时，各地推出创新发展模式，通过农业专业合作社、以“支部+合作社+微企+农户”的产业发展方式，大力调整农业产业结构等，实现了土地的规模经营同时农民也得到了增收，为城乡统筹发展开辟了新途径。

二、新型城镇化背景下地票交易制度存在的风险

有学者认为，地票交易制度运行存在七大风险，依次为农民权益保障的风险、政府宏观管理的冲击风险、耕地保护的风险、地票制度自身运行的风险、地票购买者权益保障的风险、统筹城乡的风险和房地产市场的风险[4]。结合新型城镇化的特点和发展核心任务，笔者认为当前地票交易制度存在三大较为突出的风险影响新型城镇化建设成效。endprint

（一）耕地保护的风险

1.耕地质量保障的风险

地票交易过程，一方面从制度层面体现了“先复垦再用地”的理念，耕地数量上得到了保障，另一方面通过严格的复垦验收环节保证复垦土地的质量，从制度设计层面充分考虑了对耕地的保护；但在实践过程，确实存在以下一些与制度设计有偏差的工作理念和现象，使得耕地质量的保障存在风险。

（1）由于复垦耕地的未来利用与地方政府没有直接利益关系，地方政府不会太关心复垦土地质量的好坏，而考虑更多的是能否置换建设用地指标问题[5，6]，存在复垦土地质量不达标的现象。（2）重庆市不同区域耕地质量有别，地票交易的特征是先复垦再落地，复垦区土地质量与地票落地区耕地质量存在差异，如田坎系数、坡度的不同，使得实际耕地数量占补不平衡，特别是质量占补不平衡。（3）政策支持性复垦，如高山生态移民搬迁、采煤深陷区复垦、灾毁地复垦等，这些地区土地的复垦为耕地，进行地票交易，耕地质量堪忧。

2.耕地生产力保障的风险

至于复垦的农村建设用地的现实生产力，一方面，由于耕地质量的差异，复垦后土地生产力得不到保障；另一方面，复垦后的土地，存在农民放弃耕种、撂荒复垦耕地、复垦土地后续管护[7]不到位等现象，致使耕地的现实生产力难以保障，重庆市区域的粮食安全将受到影响[8]。

（二）“三农”权益保障的风险

从最初2008年地票交易制度提出的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（渝府发〔2008〕127号）到《优化农村建设用地复垦及地票交易流程方案》（渝国土房管〔2013〕921号），虽然从制度设计层面确定了以切实维护农民权益、促进城乡统筹、区域协调发展为出发点和落脚点的工作理念，但在具体实践环节仍存在“三农”权益保障存在风险的情况。主要表现在农民权益保障和农村建设保障的风险。

1.“农民”权益保障的风险

通过走访农户的方式对重庆綦江区有复垦潜力的街镇和已经复垦参与地票交易地区进行分别走访调查，笔者发现，农民的知情权、参与权和受益权存在保障风险。主要表现在以下一些方面：（1）农民对地票交易的认知不足、主体地位有待提升。土地复垦工作涉及千家万户，群众思想觉悟参差不齐，宣传复垦工作不到位，使得农民对地票认知不足，主体地位缺失，其他利益保障存在风险。（2）地票交易中农民的现实补偿保障有风险。一方面，有复垦发展潜力地区的农户，在地票交易政策实施前期持观望态度，不知晓补偿标准、分配情况，也担心补偿款是否能落实，后期预申请复垦，又不满足现行复垦条件，补偿权益难实现；另一方面，虽然新文件规定已很规范，极重视公开、公示，但前期实施的项目确实存在公开不够、价款落实不到位等情况，补偿现实保障有风险。（3）复垦农民失去宅基地，后期社会保障有风险。宅基地具有社会保障功能。虽然在《暂行办法》中规定，在管理中通过要求农民提供其他稳定住所、稳定生活来源的证明材料以保证其确有放弃集体建设用地使用权的能力，但在实践中宅基地具有社会保障功能，少数失地农民进入城镇后，在得不到基本社会保障的情况下，又无法返回农村，社会保障存在风险。

2.“农村”建设保障的风险

（1）新农村建设资金保障风险。虽地票交易在一定程度助推了新型城镇化建设，推动了城乡统筹，区域协调，但这些作用主要是通过“资金”补偿实现的，因此补偿价款的分配不合理、拔发不及时、管理不规范及监督不到位将对农村建设有所影响。（2）地方政府存在片面追求增加城镇建设用地指标的观念，未考虑农村自身的发展，盲目推进集体建设用地复垦进行地票交易，自身发展用地反而受限。（3）复垦后土地的后期缺乏系统规划、统一布局，城乡统筹、区域协调发展难出实效。

（三）生态环境保护的风险

地票交易虽然通过复垦环节对复垦土地提出了要求：农村建设用地复垦应按照宜耕则耕、宜林则林、宜园则园的原则，保持复垦地块与相邻地块集中连片；建新区的规模、结构和布局要与自然、经济和社会条件相匹配，促进土地资源的高效利用[9]。但在地票交易过程，存在政策支持性复垦，为了片面追求用地指标而将不适宜耕种的土地复垦为耕地，对于环境脆弱区而言，进行耕种对环境保护形成风险。

三、风险原因分析

地票交易运行5年多，政府及国土部门出台的各项涉及复垦及地票交易的各项通知、管理办法和指导意见达几十条之多，其基本原则和指导思想都是围绕严格保护耕地、切实维护农民根本利益开展的，只是这些政策的落实在实践过程中存在偏差，导致耕地质量保障、农民利益保障和生态保护存在较高的风险。通过对各区县国土部门开展工作的实践进行调查与分析，笔者认为，风险存在的原因如下。

（一）运行机制不完善，监督机制不到位

在复垦环节耕地质量虽然有考虑，但是主要从量上进行平衡而忽视了自然资源自身的差异，运行机制不完善；另一方面，监督环节不到位，至使实际复垦后的土地质量不达标也使耕地保护存在风险。在新农村建设过程中，运行机制不完善，地票申请时间长、落实久，使得权利人主体地位缺失；责任人不明确，运行不透明公开，不利于监管；资金的分配监督不到位，使得农民的复垦补助金存在托欠拔发等情况，为政府工作人员寻租提供了可能性，农民利益保障存在风险。同时，存在政策支持性复垦，为了片面追求用地指标而将不适宜耕种的土地复垦为耕地的现象，则是明显监督不到位导致的生态保护风险。

（二）分配机制不合理，配套制度不健全

现有的制度使得地票成交价款存在差异，这些差异非耕地复垦质量不同，亦非城镇建设用地所在区位不同，而是因为不同的打包方式所致，地票价款的差异导致农民收益有差异。一方面价格不合理，另一方面分配比例因地区的不同而不同，也影响了新农村建设成效和农民权益的保障。此外，复垦后土地的后期管理和利用缺乏配套的制度、缺乏统一部署和安排，如户籍改革、社会保障等相关配套制度的缺乏，也使得新农村建设不能同步发展，区域协调发展和城乡统筹发展无法全方位进行，新型城镇化建设难出实效。endprint

（三）工作重心浮于上层，基层工作未做实

实践中，文件和指导意见通常只停留于市、区县和国土所层面，复垦及地票交易政策流程和具体要求，涉及的乡镇和农户并不完全知晓，使得政策的实施存在一定的偏差。地票交易相关基层工作未做实的直接结果就是农民的合理诉求无法及时反馈，农民复垦主动性与参与性缺失。同时，市、区县国土部门和街镇政府承担了较多的核实、审查和具体组织工作，拉长了地票流程和时间，致使工作效率较低、权责不明晰、政策实施缺乏实效性，从而间接对地票交易造成风险。

四、地票交易制度风险防范对策

结合“地票交易”助推新型城镇化建设的实践及对风险原因的分析可以看到，“地票交易”不只是简单的一项交易制度，它积极作用的发挥需要完善的制度支撑，要从统筹社会发展和新型城镇化建设的角度与高度进行思考，构建完善的地票交易制度体系，做实基层工作，才能对地票交易制度的风险进行全面防控。

（一）构建完善的运行机制，建立有效的监督制度

1.构建合理的复垦土地数量质量平衡标准，结合土地整治工作保护耕地和生态环境

耕地质量应该根据地块的不同进行折算，可在参考重庆市农用地分等定级成果的基础上，建立健全耕地数量质量折算流程，实现耕地占补生产能力平衡。同时，复垦地区可结合土地整治，严格按照土地整治原则进行复垦工作，并根据区域特色开展不同模式的土地整治[10，11]，进行耕地保护和生态环境保护，降低耕地保护的风险。

2.建立区县级的复垦和地票交易流程设计表

由于复垦及地票交易涉及多个环节、多个主体，在优化流程、厘清责任、明确时限上，需要区县针对各地实际进行梳理。建立区县级的复垦和地票交易流程设计表，可参照《优化农村建设用地复垦及地票交易流程方案》，使得操作运行机制因地制宜、权责明晰，有利于监督有效开展。

3.严格落实，强化监管，提升工作实效

地票交易的积极作用需要通过严格落实相关规定来实现，监管到位是对政策落实强有力的保障。通过运行机制中明确各个环节监管主体及责任人的方式强化监管，通过行政主管部门会同监察部门、相关管理部门对各级参与部门进行不定期抽查监督，将工作纳入相关考核，不定期对复垦及地票交易进程、工程质量等进行暗访、抽查的方式，提升监督工作的力度。通过多种途径畅通群众监督渠道，鼓励社会群众、有关部门和媒体监督地票交易环节，对举报违法违规行为的，给予多种形式的奖励，使工作流程透明化、公开化，促进地票制度的健康发展[12]。

（二）构建合理的分配机制，结合区域特色健全配套制度

1.设定地票最低成交价和提高补偿标准，结合区域特色制订补偿分配比

结合地票最终落地区土地资源价值来进行衡量和补偿，通过设定最低成交价和提高补偿标准的方式，地复垦区土地的发展权能够进行合理的补偿。同时，农村建设与农民补偿金的分配比例，应该结合区域发展特色及五大功能区建设目标进行，比如新农村建设发展程度比较高的地区可以适当向农民倾斜，有针对性的开展补偿，使得补偿趋于合理。

2.丰富补偿方式，对复垦区进行补偿与帮助

适度增加养老、就业、医疗、住房、教育等方面的社会保障，确保放弃宅基地的农民拥有基本的生活保障，免除其后顾之忧。这也就要求政府部门与国土部门进行联动开展地票工作的配套制度制定，从而对农民的权益进行全方位的保障。

3.复垦土地的统筹管理，健全新农村建设配套制度

结合新型城镇化建设的要求和五大功能区的建设目标，建设区域特色的复垦后发展模式，统筹城乡发展，设定区域发展规划，健全相关配套制度，引领新农村发展上新台阶。

（三）工作重心下移，做实基层工作，提升工作实效

1.做好基层宣传工作

市、区县、街镇、村社联动，将复垦及地票交易政策详细、准确地告知农户，公开操作流程和具体要求，及时公布复垦及地票交易工作进展情况，予农户以合理预期，真正发挥农民作为复垦主体的主动性、参与性。

2.做实基层具体工作

好制度的设立，还需要无偏差的实施来体现。因此，在具体工作中要做好做实基层工作，做到街镇政府和国土部门所有基层联动，街镇和村社全员参加，做好前期基础性核实工作明确，待权属、现状等易引发争议的问题调处到位后再组织复垦申报；同时，及时反馈复垦、交易过程存在的问题，确保后期工作流程顺利完成。

3.保障基层工作人员力量，提升基层工作人员专业素养

有复垦需求的乡镇应成立专门的复垦工作办公室，落实一定数量正式、稳定、专业的工作人员；对专门负责此项工作的同志进行培训，提升基层工作人员专业素养，确保工作人员目标与政策目标一致、政策实施无偏差。

参考文献：

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[3] http：//baike.baidu.com/view/3349463.htm？fr=aladdin#14_1.

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[10] 杨伟.基于区域特色模式的重庆市农村土地整治潜力评价研究[D].重庆：西南大学，2013.

[11] 潘卓，廖和平，杨伟，等.基于新一轮土地整治特征的农户响应与影响因素分析——以璧山县大路街道为例[J].西南大学学报：自

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[12] 莫燕，刘燕，蒋伟，等.浅议地票制度运行中的农民权益保障[J].现代物业·新建设，2013，2（1）：37-39.

Thinking of the land ticket transaction system risk prevention under

the background of the new urbanization

——Taking Chongqing city land ticket trade as an example

XIANG Shu-ming 1，ZOU Shi-xin 2，ZHENG Chang 1

（1 Land resources and Housing Management Bureau，Qijiang District ，Chongqing city，Chongqing 401420，China；

2 College of resources and environment，Southwestern University，Chongqing 400715，China）

Abstract：Chongqing city land ticket trade practice for 5 years，the construction of new towns in Chongqing city played a role in boosting.However，through the analysis and investigation，the author found that the current ticket transaction system of cultivated land protection，the "three rural" rights and environmental risks，these risks will be an important factor affecting the success or failure of the construction of new towns.Therefore，the model under the background of urbanization of ticket transaction risk prevention mechanism of thinking，combined with the construction of the five functional areas of Chongqing and puts forward the Countermeasures of risk prevention，in order to ticket transactions can be healthy operation，to boost the new urbanization construction.

Key words：land ticket transaction；risk prevention；the "three rural" rights protection；new urbanization

[责任编辑 王 佳]endprint