重庆市城镇化建设的问题、原因及对策探讨

罗文宝　杨秀莲

摘 要：城镇化是传统农业社会向现代文明社会转变的历史过程，是伴随工业化进程的一种经济现象，也是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。基于此，梳理了重庆市城镇化建设存在的问题，分析了问题产生的原因，提出了破解重庆市城镇化建设问题的对策。

关键词：重庆；城镇化；城市病

中图分类号：F30 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0103-02

一、重庆市城镇化发展的现状

直辖以来，重庆市以“充分发挥主城优势，强化中小城市功能，稳步发展小城镇”为城镇化方针，实事求是，以人为本，大力推动城镇化进程，取得显著成效，具体表现在以方面。

一是城镇化率大幅提升。2008年以来，全国城镇化率每年提升约1.5%，2013年为53.27%；而重庆市每年提升约1.5%—2.3%，2013年为58.34%，高于全国平均水平，也高于西部其他省区水平。从“五大功能区”看，都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区镇化率分别为94.36%、77.88 %、54.86 %、41.80%、4.64%。

二是城市用地规模逐年增加。2008年重庆市建成区、建设用地、居住用地、工业用地、绿地分别为：933.04km2、891.88km2、338.15km2、164.85km2、66.47km2，2012年分别为：1 324.94km2、1 111.63km2、358.95km2、225.13km2、123.59km2，4年间建成区面积、建设用地面积均增加达33%，居住用地面积约增加6%，工业用地大约增加37%，绿地面积大约增加50%。

三是工业和服务业产值占GDP比重缓慢上升。重庆2008—2012年重庆的工业产值分别为：2 607.15亿元、2 917.40亿元、3 697.83亿元、4 690.46亿元、4 981.01亿元，同期，服务业产值分别为：2 160.48亿元、2 474.44亿元、2 881.08亿元、3 623.81亿元、4 494.41亿元，4年间，工业产值占GDP比例上升2%，服务业产值占GDP比例上升2.1%。

二、重庆市城镇化存在的问题分析

（一）人口城镇化不彻底

目前，无论主城区还是各区县重庆市城镇化尚属于表层城镇化，实质性城镇化水平并不高。首先，从就业来看，新进城市劳动人口从事技术性工种的较少，就业也不充分；其次，从公共服务方面，能接受公共服务的新进城镇人口占比远远低于城市常住人口；再次，在教育层面，城镇常住人口比新进农村户籍人口享有更多教育优先权；最后，从社会保障来看，对农村户籍人口的覆盖面和保障水平远低于城镇户籍人口。

（二）区域城镇化发展水平参差不齐

自直辖市以来，重庆市采取了大城市带动大农村的经济社会发展模式，在工业化、城镇化和现代化进程中制定和实施了不平衡发展战略。2012年，重庆市国内生产总值为11 409.6亿元，而重庆一小时经济圈的国内生产总值为8 826.98亿元，占了整个重庆市的77%；2012年，重庆市主城九区城镇化率为68.4%，而渝东南、渝东北的城镇化率分别为33.3%和40.44%。可见，区域城镇化水平差异明显。

（三）产业支撑力度不够

2012年重庆市第一、二、三产业产值分别占生产总值的8.2%、52.4%、39.4%，相较于2011年，第一、二产业分别降低了0.2、3个百分点，第三产业上升了3.2个百分点。这种“一二降、三升”的特征，印证了重庆市现代化和城镇化的发展趋势。但是，二、三产业的内部结构却暴露出不少问题：一是产业内部结构同质化；二是高薪技术产业占比较低，发展缓慢；三是服务业整体水平发展不高。

（四）城乡用地集约程度不高，“城市病”突出

从土地利用情况来看，一是土地储备制度的实施导致“良地置换劣地”现象出现；二是农民进城后培育新型农业经营主体滞后导致大量农地闲置荒废；三是城市建筑用地容积率偏低，企业圈地现象突出。“城市病”主要表现在：第一，生态环境破坏严重。同直辖前的“雾都”重庆相比，大气、水、固体废物、噪音等污染所造成的生态失衡虽有所缓解，但“热岛效应”和“雾霾”还是很严重。2013年，重庆市PM2.5均值为63.9微克/立方米，位居74座上榜城市中游。第二，城市公交拥堵，“慢”、“堵”现象频繁，服务水平低下，换乘不便，线路不合理。第三，住房紧张。2012年重庆市人均住房面积32.17 m2，低于全国平均水平。

（五）公共基础设施建设所需资金缺口大

城镇化建设是“烧钱”事业。有专家依据《关于推进新型城镇化的若干意见》（2012年9月12日）》匡算，重庆市至少新增投资需求3.5万亿元，加上已有债务5 000多亿元，政府总债务规模将达4万亿元之巨。按照政府“预算内保障性财政资金应收支相抵”的财政管理要求，城市基础设施和公共设施投资将存在巨大缺口。目前，在西部区域性资本市场尚不成熟的条件下，政府融资主要依靠银行信贷、信托和土地溢价，渠道单一，方式简单，显然无法从根本上满足重庆市城镇化建设的巨大资金需求。

三、重庆市城镇化发展问题的原因分析

（一）城乡二元户籍制度及土地制度的存在

第一，城乡二元户籍制度是造成城乡分离局面的制度根源，重庆加速城镇化的步伐并没有缩小落后的农村与发达的城市之间的差距。相反，现行户籍制度仍然同城市就业、养老、教育、住房、医疗等社会福利制度紧密挂钩，从而致使城乡之间的差距进一步拉大，新进城的农民工难以凭“准市民”身份获得同城镇常住人口相等的待遇。第二，重庆市土地储备制度虽然能守住国家耕地红线，但城乡二元土地制度却严重制约了农地进一步自由流转和农业经营主体的形成，这是农村空心化的主要原因。endprint

（二）产业结构不合理，产业链优势不明显

合理的产业结构与经济的发展成正相关，进而影响其城镇化发展水平。不合理的产业结构制约重庆市城镇化水平的进一步提升。主要表现在：一是城乡二元经济结构明显，二、三产业吸纳就业人口速度缓慢。1997—2012年，农业从业人数下降14.2%，但同期二、三产业从业人数仅分别增长3.2%和10.9%。二是辖区内产业发展不平衡，主城工业基础较好，渝东北和渝东南二、三产业基础薄弱。三是第三产业以物流、餐宿为主，金融、咨询、教育业薄弱。从产业链来看，一是支柱产业的产业链打造层级较低；二是产业研发、工艺、品牌营销等优势不明显；三是范围经济和园区经济没有形成聚集效应。

（三）新型城镇化的规划水平滞后

一是在近期重庆市《关于推进新型城镇化的若干意见》（2012年9月12日）中并未提及建设智能化、信息化重庆。二是机动车辆发展规划缺少前瞻性，加剧了车与路的矛盾。三是道路规划不科学，直道少，弯道与变道多，系统复杂，软件建设滞后。四是同心圆模式的城市功能空间布局不合理，辐射功能较弱。五是规划理念重经济和社会功能，轻人文和生态功能。

（四）土地管理的缺陷

由于土地规划、开发与利用在管理上的脱节，导致土地一方面稀缺，另一方面又有多余和闲置。土地稀缺表现在：土地本身的属性就体现了土地资源的稀缺、不可再生、固定性，再加上重庆独特的地形风貌，进而凸显出土地的稀缺性；土地的多余、闲置体现在：一是一些地产商通过某种渠道获取了许多土地，却只是用于储备而不进行开发利用，二是个别企业产值土地比还比较低，三是农地流转受限，闲置较多。

（五）影响城镇环境质量的因素

影响重庆市环境的因素主要有：一是城镇化发展过快，对资源需求构成压力；二是重庆市承接大量高消耗、高能耗、低附加值产业，如化工；三是重庆市高新技术产业较少，居多的传统重化工业技术水平低下，污染严重，加上管理上的粗放，更加重污染的程度；四是产业布局不合理，工业、生活、商业等各个功能区划分不清晰，进一步加剧环境的破坏；五是重庆市的多山地势特点决定了工程土石开挖量大，环境破坏程度大。

四、破解重庆市城镇化建设问题的对策

（一）逐步推进户籍制度的改革，以保证劳动力的有效转移

推进户籍制度改革有助于劳动力的有效输入、促进消费增长和带动经济平稳快速发展，从而缩小城乡之间收入差距和促进城乡共同发展。重庆受地理条件限制，主城区常住人口一旦达到800万就基本处于饱和状态，因此，重庆城镇化应该走小城镇—区县城市—区域性城市—主城区的梯度逐级发展模式，不同地区应按照不同的规划推动户籍制度改革。

（二）加大对“两翼”—渝东南、渝东北的财政投入

加大渝东南、渝东北的公共财政投入，推动城镇基础设施建设，扩大其社会保障覆盖面，提高其社会保障水平，吸纳更多优秀人才向两区域转移。大量人口的涌入，可有效扩大消费需求，从而拉动两地区的经济增长，增强其招商引资能力，增加其创业就业机会，缓解其社会就业压力，促进两地区同主城的协调发展，最终快速推进重庆市的城镇化进程，全面带动重庆市经济、社会和生态发展。

（三）优化产业结构，发挥区域优势

第一，大力发展集约型农业、高科技农业和旅游农业，努力实现农业产业化、商品化、生态化、集约化经营，降低农业产值在国民总产值中的比重。第二，升级换代传统重化工产业，加大对汽摩、装备制造等传统优势产业改造力度。第三，大力发展第三产业，特别是旅游、生物工程、商贸、信息咨询、金融和教育等产业，打造西部金融高地，创建西部旅游目的地，发展重庆教育产业以提升人力资本的总量和质量。第四，实现工业区位适度转移，加大对区县的规划、投入和引导。第五，依据各区县的资源优势打造相应的支柱产业，增强汽摩、电子信息、生物医药和现代服务等产业在长江上游的支柱功能和带动作用。

（四）构建公共交通网络体系

为缓减重庆市交通拥堵状况，应充分考虑重庆市山城特点，打造智能化、信息化交通体系，实现真正“畅通重庆”。第一，摒弃“同心圆”规划理念，实行多中心功能区规划模式，强化主城副中心的功能和区域中心城市的功能，缓解对主城以及主城主中心的压力。第二，加大交通信息化和智能化建设，提高通行能力。第三，实行拥挤定价制度，加强车辆车流管理。第四，完善各区域中心之间的换乘条件，提高交通便利性。第五，大力发展公共交通，减少私家车出行率。

（五）加强融资管理，化解资金困境

重庆市仅靠财政收入还无法满足巨额的城镇化建设资金需求，加强融资渠道管理是必要的。一是充分发挥社会资本的积极性，全面推行公私合营模式，如BT、BOT、BTO、BOO、TOO等PPP模式。二是规范土地管理，用好土地出让金，合理分配因征地动迁、城市规划、“七通一平”和市场供求等多因素形成的土地溢价，充分保障农民的价值和权利，防止开发商独享利益而国家资产流失。三是规范投融资平台的行为，发挥投融资平台的作用。四是硬化地方政府预算约束，明确地方政府债务上限，强化地方政府资产负债表的透明度。五是构建地方政府信用评级体系，尝试发行市政债。

参考文献：

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[责任编辑 安 琪]endprint