失身份不失财产：我国城镇化道路的选择

郭宏姝

摘 要：城镇化道路是中国进行社会主义现代化建设的必然选择。由于中国特殊的国情以及城镇化进程起步较晚，在进行城镇化道路的过程中必然会面临农村遗留土地无法处理、剩余劳动力无处安置、社会保障不足等一系列措施不到位的问题，为此，必须找准城镇化过程中的症结，重点解决三农问题及城镇建设问题，对症下药，最终，稳步推进城乡统一建设，实现社会和谐。

关键词：城镇化；三农；社会和谐

中图分类号：F207 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0081-04

一、城镇化道路选择的必要性

（一）走城镇化道路是中国现代化建设的历史任务

新中国成立以前我们国家根本没有城镇化的概念，然而就算新中国成立了，我们对城镇化的了解也并不深刻，在改革开放的前30年里我们国家忙于农业、手工业、资本主义工商业的改造，一直努力大力发展经济，以至于这场改造投入的成本很大，但是回报却很小。于是我们开始变换线路，走城乡一体化道路，开始搞大规模的城市建设，兴修道路，大建高楼，想给人民群众营造一个优越的、高质量的生存环境，但是没想到走这条路带来了很大的弊病，造成城乡二元结构日益严重，贫富差距逐渐拉大，农民和市民的矛盾越来越严重，经济发展水平落后，社会问题突出等。要解决这些问题就必须走一条适合中国国情的新道路[1]。

（二）走城镇化道路是解决农村、农业、农民问题的根本途径

走城镇化道路是根据中国国情具体选择的，城镇化道路的选择从法律意义上讲实质是在解决农村农民的“生存权”问题。城镇化改革的两大重心就是城镇的发展和农村三农问题的解决。据统计，到2012年我们国家的城镇化率达到52.6%，在这本来并不高的城镇化水平上，我们日渐发现很多问题。我们的城镇化体系发展很不平衡，城乡收入差距逐渐拉大，出现“富人越富，穷人越穷”的现象，其根本原因就是城镇化道路走入偏坡。尽管我们的初衷是好的，可是过度使用行政强制手段而不是以农民的利益为根本出发点来推动城镇化的进程是否也极大地漠视了对农民权利的保障？三农问题从表面上看是经济问题、利益问题，但实质上是农民平等权的问题[2]。中国是一个农业人口大国，农村人口占多数，如果只将城镇化流于形式，那么原本以土地为生存依托的农村大量剩余劳动力该何去何从？手无缚鸡之力的留守老人、妇女、儿童该怎样存活？所以走城镇化道路，势必解决好农村的生产、生活问题，解决好农业增长问题以及农民的生存问题，走城乡一体化道路，让“农村”富起来，让“穷人”富起来。

（三）走城镇化道路是实现人民民主的重要方式

提到人民民主，我们会问：这和城镇化道路的选择有什么关系？当然有关系。我们必须明确，城镇化不是单一的城市改革，大刀阔斧地建新城毁旧城，也不是单一的农村改革，弃村进城，让农村荒芜。实质上城镇化的核心是“人的城镇化”[3]。近十几年甚至是近几十年来，我国一直在发展城镇化，沿着这条路探索，但是到目前为止全国仍然有2亿多农民无法进入城镇享受和城市人口同等的公共服务、社会保障制度。即使大量的农民在城市里工作却无法在城市安家，他们的子女无法接受城里的教育，他们的父母也无法享受城市的养老保险。像这样的一系列问题还存在很多，更是举不胜举。这样我们能说他和城镇化无关么？如果城镇化的核心问题即“人的城镇化”问题解决了，那么解决基本问题就是轻而易举的。走城镇化道路让农民化身，享受到他们应该享有的基本权利，消除城市人眼中的“歧视”，这不是实现人民民主是什么？

二、走城镇化道路所需要的条件

（一）以人的城镇化为支架，从农民的根本利益出发

城镇化的核心是“人的城镇化”，如果人的城镇化不解决好那么即使建设再多的高楼，修再多的道路也不能顺利走完城镇化这条道路。走城镇化道路，要以改革为手段，以人的城镇化为目标。中国以往的城镇化道路过多的发展经济和追求建设，在大城市中建小城，小城市里建高楼，忽视了最根本的问题即“人”的问题。大规模进行城镇化，使得城市人口生活质量下降，生存环境受到严重影响，农村人口基本生存问题得不到保障，出现住房难、就业难、上学难等一系列问题。在城镇化过程中，贫富差距持续扩大，有钱的人不愿意花钱愿意存钱，低收入人群没有闲钱去消费，严重影响消费水平提高，阻碍经济发展。所以，只有把“人”的问题解决好了，逐步缩小贫富差距，实现真正城乡一体化格局，让农民化身，转变市民思想，让农民自愿进城，我们的城镇化才是真正的实现了。

（二）农业生产率的提高，农村剩余劳动力流动趋势增加

走城镇化道路，必须要所有配套措施齐头并进，不能搞单一化模式，如果只进行土地制度改革，而户籍制度、社会保障制度、城市管理制度、生态建设制度等不改革，那么这场改革之路将行不通，城镇化将半途而废。城镇化道路首先要从基层走起。中国是传统的农业大国，我们进行改革走城镇化道路决不能抛弃祖宗的基业，而是要对农业进行改革。

1.转变农业生产经营方式，将以往粗放型种植粮食的模式向集约型转变，使用机械化设备，节省劳动力的使用，这样农村剩余的劳动力就可以利用闲暇时间进城务工，增加城乡之间的互动。

2.加大农业科技投入，提高机械化设备的利用率，增加农民的粮食产量，提高农业生产率。

3.因地制宜种植多种类型的作物，多渠道创造农民收入。

通过以上几种方式把农业这个中国传统的根基大业发展好了，农村自然会富起来，农村剩余劳动力自然会去寻求更好的生存空间，并以此加快城镇化的步伐。

（三）城镇劳动岗位增加，需求大量劳动力，收益大于农村

走城镇化道路不是单一的进行建新城、毁旧城的造城运动，但这也不意味着在城市里就草木不动，而是要结合城镇化的核心实现“人的城镇化”。对于城市当然应该因地制宜，区分大中小城市分别进行不同程度的新型工业化、城市现代化、城市集群化、城市生态化改革，实现大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。城镇化道路的行走应该以产业为支撑，对于第一产业农业来说，农民对他们再熟悉不过了，要想吸引农民从农村自主自愿的走出来就要进行产业的革新，调整产业结构，进行技术创新，发展适合农民的产业，激发农民工作活力。只有相关产业在大中小城市中发展得有模有样，农村的大量剩余劳动力才会被吸引，他们自然会选择对他们生产、生活更有利的一面，从而进城工作。产业结构调整到位，有全面的发展机遇，能够给他们带来比农村更大的经济收益，必然吸引大量农村剩余劳动力的涌入。endprint

三、中国的城镇化道路面临的问题

（一）农村人口转移到城镇变为市民后其在农村存留的土地应该如何处理

走城镇化道路必然要面临农村人口向城镇转移的过程。农村人口为了追求更高水平的生活，有一份可观的收益，他们会选择离开农村到城镇或者大中小不同程度的城市去安家定居，那么，原来的农村人口在农村留下的土地要怎么处理就成为我们面临的首要问题。

（二）就业人员增加，劳动力资源闲置，产业结构面临挑战

改革的步子越走越远，随着城镇化进程的推进，农村的农业产业结构得到了有效的调整，加大了农业科技投入，提高了农业生产率，进而农村的劳动力不用全部守在自己家的一亩三分田上，这样就有很多农村劳动力进城务工，导致就业人员增加，城市里没有那么多岗位可以提供给各式各样的人，造成劳动力资源闲置，此时，产业结构亟须调整。

（三）户籍问题频出，导致购房难、就业难、入学难

走城镇化道路最主要的障碍就是户籍对人的束缚，户籍制度存在的弊病导致城乡居民之间出现不合理的身份差距，并且这种差距在他们之间体现得越来越明显。因为户籍制度弊病太多，给农民进入城市生活、工作都带来很大的压力，正如前面提到的，即使农村人口可以去城市工作却也无法在城市安家，他们的子女也无法接受城市的教育，导致购房难、就业难、入学难。

（四）公共服务体系得不到保障，不能和城镇人口共同分享服务成果

城镇化改革不是一朝一夕的事，需要有一个完整的规划，改革牵一发而动全身，决不能搞模块式改革，觉得哪块薄弱就改哪，因为户籍制度存在弊病，农村人口和城镇人口身份差距逐渐拉大，进而导致农村人口到城市里生活、工作也无法享受到和城里人同等的公共服务，在他们身上存在看病难、养老难等一系列问题，侵害着农民的合法权益而应有的保障没有跟上。时间久了农村人口越来越觉得自己的身份低而城里人却理所当然的享受一切社会公共服务，阻碍城镇化进程。

四、国外发达国家城镇改革的成功经验

（一）美国城镇化道路发展

美国城镇化的历史起源很早，开始于1690年，相比之下我们还未能踏上新中国建设的道路，更别提开始城镇化建设，美国的城镇化道路不仅开始的早并且有自己独特的内在特点。美国的城镇化由内到外分为3个主要时期：（1）萌芽时期，这一时期美国的各项事业还没有形成快速发展的局面，依旧是以农业为主，采用传统的交通运输方式，但东南海岸城市的发展为城镇化奠定了初步基础。（2）初步完成时期，在这阶段美国重视发展工业、交通运输业，实现了工业化决定城市化，以工业发展带动产业集群推动城镇化进程，城镇人口迅速上升[4]。（3）郊区化时期，由城市中心带动郊区发展，这种带动是自然的扩散，绝对不同于其他国家的强制。外加联邦政府实施了优惠政策更为城镇化发展添加一剂猛药。这三个时期的互相作用形成了美国今天这样一个蓬勃发展的局面。

（二）德国城镇化道路的走向

德国的城镇化和在这个过程中的乡村建设仍然是发达工业化国家城镇化的核心部分，德国重视城市群的发展，不只是单一发展某个城市而是形成多个功能互补的城市集群以此发挥集聚效应。德国重视交通运输业的可持续发展，重视环境保护。德国城镇化水平从69%到达89%这样惊人的城镇化速度，得益于土地制度的改革和乡村的变更，实现的是以人为本的城镇化过程[5]。此外，德国城镇化还伴随着明显的人口流动，农村人口自愿涌入城镇，城镇人口相对集中，从而职业结构进行自动调整，就业人口不断增加，就连外来人口的就业环境和条件也很稳定，所以城镇化进程形势一片大好。

五、借鉴国外成功经验，根治中国城镇化道路中的顽疾

国外成功经验对于我国城镇化道路的建设有一定借鉴意义，但我们应该根据具体情况来抉择，绝不能生搬硬套，对于城镇化道路中所面临的一系列问题要因地制宜。

（一）解决农民离开农村后的土地存留问题

城镇化的过程实际上是对农民权益的侵害，农民是进城了可是他们的土地怎么办？所以，对土地进行确权，明确土地的所有权归农民，不再归国家或集体，即使农民进城了，土地作为农民最基本的财产也应该给予保留，让农民在心灵上有归属感[6]。

农民从农村进到城市工作后在农村留下的土地应该允许其自由买卖、自由流转，农民从农业户口转为城镇非农业户口，其农田的承包经营权可以看做是他的财产，以财产对待，农民可以转让、投资入股，可以委托经营，可以抵押、担保、转包、出租，这样既可以使土地得到利用，又可以增加农民的财产性收益，两全其美。他们即使自己不亲自种植，也可以享受由土地获得的收益，只有这样，农民才会放心大胆地进城[7]。

（二）加快产业结构调整，提供多种类型的就业岗位，充分优化资源配置

“产业”的发展是城镇化改革的纽带，城镇化改革依附于各类产业的不断创新。大量农村人口涌入城市，他们从农村走出来为的就是寻找一个更好的生活、工作环境。然而他们的加入使本来并不宽敞的城市变得更加拥挤。因为从农村转移的劳动力大多文化程度、技能水平都不高，所以他们在城市里找工作、谋生存面临的压力非常大，这就迫使城市不得不加快产业结构调整，加大他们在城市的生存空间，一方面进行产业结构调整，不同的产业类型适应于不同的地域环境，根据城市的实际情况发展相关产业，为外来人口提供更多的就业机会，另一方面针对岗位要求对农村转移来的劳动力进行培训、教育，使他们逐渐适应自己的工作岗位，对劳动力资源更全面、更合理的进行优化配置。

（三）推进户籍制度改革，调整落户“门槛高”的格局

城乡二元化结构是城镇化步伐缓慢的严重阻力，而户籍制度落后，进入的门槛过高，导致“人的城镇化”问题解决不了，又是造成城乡二元对立的根本原因。要想加快城镇化道路的步伐，消除城乡二元对立的格局，就要先解决根本问题，推进户籍制度改革，只有进行户籍制度改革，才能解决农村人口、外来人口在城市中所面临住房难、就业难、入学难等一系列问题，农民才可以从土地的束缚中解脱出来，才可以真正自信起来，真正在城市中立足扎根，他们的基本人权才可以得到保障[7]。然而，户籍制度改革不能一概而论，在户籍制度改革的过程中要逐步放宽农村人口、外来人口在城市落户的限制，大中小城市要因地制宜降低落户标准，大城市的落户标准要求可以严格一些。比如，对于符合居住年限要求、有稳定工作、文化程度较高、劳动技能水平高等条件的人口可以在大城市落户，符合稳定工作、劳动技能水平条件的人口能在中小城市落户。总之，进行户籍制度改革对于不同城市必须区别对待，否则将适得其反。endprint

六、国家在城镇化道路中的保障作用

（一）保障转移到城镇的农民在农村的财产利益

中国是传统的农业大国，农村人口在农村生活了大半辈子，即使他们转移到城镇他们耕种了多年的固有土地也不应该被剥夺。因此，国家在产权制度改革的过程中应充当保护伞的角色，不应该像以往一样任意剥夺农民的土地，征收征用。为此必须完善产权制度改革，对农民的土地进行确权，把宅基地、承包经营用地等土地的所用权划归到农民手里，这些对于他们来说是财产，他们当然有权处理。国家应发挥宏观调控作用，看得见的手和看不见的手并施，制定相关法律法规，保障农民的合法利益。

（二）保障迁徙自由，允许夫妻、子女、父母随迁到城镇

城镇化改革既是经济改革，同样又是一场政治改革，国家在此的作用要明显突出。在城镇化进程中，从农村转移到城镇的农村人口要面临购房、落户、就业等一系列问题，这样的问题不仅限制转移人口本人同样限制他的家人，因此，从国家政策和立法层面来讲，国家及其立法机关应该制定相应的法律法规保护外来人口生存的自主选择权。例如，可以通过以下四个途径解决农村人口转移成为城镇人口的随迁问题：第一，在城镇自谋职业和有工作的人员、农民工等，在城镇可以凭工作和自主经营获得收益的人可以自然地落户成为城镇人口；第二，新生儿全部就近落户变成城镇人口；第三，失地农民，国家政府给予补贴，让其在城镇落户生存；第四，允许城镇职工的父母的子女迁入城镇。

（三）继续增加国家和地方政府对农民的补贴

城镇化改革中农村人口转移到城镇，那么，无论是原来在农村存有大量土地的农民还是没有土地的农民都会离开自己生存了几十年的家园，转为市民，对于国家来说这是一场促进经济发展的改革，意义重大，可对于农民来说他们失去的是家园，面对这种情况首先应该发挥国家的主导作用，充分建立健全各项社会制度，尤其是财政补贴制度，为了大力鼓励和支持农民转为市民后的转业工作，一方面，国家应该设立专项资金补贴制度，给予转业后的农民一定的生活、工作补贴；另一方面，为建立低息贷款制度，鼓励转业后的农民发挥自身的优势，自主创业。

（四）采用严格的基础教育辍学惩罚措施，千方百计保障基础教育的入学率

城镇化改革的进程中当国家、政府用看不见的手不能把握大局时就应该用宏观调控这只看的见的大手来稳定局势，城镇化改革大量农村劳动力涌入城市，他们存在一个共同的特点那就是文化程度太低、职业技能水平缺失，这种现象的产生毋庸置疑是和农民们受教育水平的程度息息相关的，虽然他们转移到了城镇，但和城镇人口相比他们却面临着严峻的就业压力，让他们喘不过来气。教育事业必须着眼未来，服务终身[8]。为了更好地解决他们的生活、就业等一系列社会问题，国家应该制定相应的法律、政策，并进行教育体制改革，采用严格的基础教育辍学惩罚措施，千方百计保障基础教育的入学率，为培养更高水平的人才作保障。

走城镇化道路是中国现代化建设的必然选择，通过以上解决城镇化道路问题的各种途径，希望能够让阻碍城镇化道路进程的僵局破冰。在这样一个时代的契机中，党会带领全国人民沿着这条正确的道路、朝着这个明智的方向继续前进，尽快把中国建成资源节约型、环境友好型社会，为人民创造一个幸福、绿色、和谐、美好的家园，早日实现伟大的中国梦。

参考文献：

[1] 马凯.转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012，（11）：47-50.

[2] 季建业.论农民权利论[M].北京：中国社会科学出版社，2008：185.

[3] 金碚.以人为本是新型城镇化的实质[N].人民日报，2013-01-13（10）.

[4] 王春艳.美国城市化的历史、特征及启示[J].城市问题，2007，（6）：50-54.

[5] 叶齐茂.借鉴德国经验思考城镇化进程[N].经济参考报，2009-10-19（06）.

[6] 蔡继明.论中国土地制度改革[D].杭州：浙江大学，2009，（4）.

[7] 李铁.城镇化户籍应减少限制条件[N].新京报，2013-07-16（12）.

[8] 胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009：45.

Loss of identity no loss of property：the choice of the urbanization way in China

GUO Hong-shu

（Daqing Normal College，Daqing 163712，China）

Abstract：Urbanization is the inevitable choice for China's socialist modernization construction.Because of the special situation of China and the urbanization process started relatively late，in the process of urbanization of rural land will inevitably face left unable to process，surplus labor nowhere resettlement，social security and a series of measures are not in place，therefore，we must find the crux of the urbanization process，problems，key issues and the urban construction to final，steadily promote the development of a unified urban and rural construction，the realization of a harmonious society.

Key words：urbanization；rural；harmonious society

[责任编辑 李 可]endprint