新型城镇化视角下的农地非农化研究——以东莞市为例

刘真 LIU Zhen

（华南理工大学，广州 510640）

（South China University of Technology，Guangzhou 510640，China）

1 问题的提出

农地非农化，是指农用地转变用途，成为居住、交通、工业、商业服务业等城乡建设用地的过程（张宏兵，2001）。在现行土地制度下，我国农地非农化的途径主要包括以下三种：国家建设占用、农村集体建设占用、农村居民个人建房占用。我国农地非农化的方式主要有以下3类：一是国家直接以划拨或出让方式将国有土地(国有农场、林场等)转化为非农建设用地；二是国家征收集体所有的农地；三是不经过国家征收环节，集体或者个人直接将集体土地转化为非农建设用地。

在农地非农转化过程中，城市化、工业化、人口集聚、基础设施建设等都扮演着极其重要的角色。土地利用方向、方式、结构等方面的变化与这些影响因子之间必然存在着某种规律性的联系。当前以政府征地为主导的农地非农化方式产生了许多问题，比如“要地不要人”，产生失地农民问题（王晓洁、陈树新，2006）；外延扩张、粗放发展，由大城市外延扩张的传统农地非农化模式忽视了小城镇和农村经济发展也产生了许多问题。

新型城镇化强调以人为本，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，集约高效、功能完善、环境友好、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展（吴江等，2009）。东莞市地处改革开放前沿的广东省，是珠三角城市发展群的核心城市之一，其工业化城市化水平居于前列。在起步阶段以及较长一段时间里，东莞市以“三来一补”企业发展为主，各村镇纷纷建厂建房，“筑巢引凤”，用活用好农村建设用地，在促进农地非农化、保护集体、农民土地权益、协调城乡发展方面做出了积极有效的探索和实践，对目前大力强调的新型城镇化发展有明显的借鉴意义。

2 东莞市农地非农化的状况

2.1 东莞市农地非农化的范围 从农地非农化的空间范围来看，1993年在国家建设占用耕地142.67公顷中，用于城市建设的为国家建设占用耕地的5.42%（如表1），用于各建制镇建设的为70.33公顷，为国家建设占用耕地的49.30%。在1995年、1997年和1999年类似的情况同样存在，虽然用于城市建设占用耕地面积的比重有所增加，分别为11.84%、16.88%和24.67%，但用于东莞各建制镇建设占用的比重仍然较大，分别为38.65%、54.55%和64.47%。这说明东莞市在城市化发展过程中，从空间范围上来看并没有像传统城市化发展那样只注重大城市城区，寻求摊大饼似的城市空间外延的扩张，而是各建制镇均有所发展，发展数量众多的中小城市。

表1 东莞市1993-1999年非农建设占用耕地情况（单位：公顷）

其中A为城市建设占用耕地面积/国家建设占用耕地面积*100%，B为建制镇占用耕地面积/国家建设占用耕地面积*100%。

2.2 东莞市农地非农化的结构 按照用途类型划分，1997年城镇建设占用土地面积中的工业用地为65公顷，占整个城市建设用地比重最大，达到36%；其次为住宅用地为41.67公顷，占整个城镇建设用地占用土地面积的23%；交通用地为、商服用地、公共建筑用地市政设施及绿化用地等所占比重较小（如表2）在1993年和1995年情况也类似，各类用地所占比重排序为工业用地>住宅用地>交通用地>商服用地>公共建筑用地>市政及绿化用地。

2.3 东莞市农地非农化的方式 根据目前在现行土地制度下，我国农地非农化途径主要包括以下三种：国家建设占用、农村集体建设占用、农村居民个人建房占用。从表3可以看到，在农地非农化的方式中，从1993年到1999年采用集体建设占用的方式，占用耕地面积为非农建设占用耕地总面积的75.32%，89.51%，73.47%和71.81%，总体保持在70%以上的高水平；而同期国家建设占用的方式分别为21.22%、9.54%、22.45%和27.14%，农民建房占用的比例分别为3.46%、0.94%、4.08%和10.35%，所占比例较小。

表2 城镇建设用地占用土地面积（按用途类型分）（单位：公顷）

表3 东莞市1993-1996年非农建设占用耕地情况（单位：公顷）

其中A为国家建设占用耕地面积/非农建设占用耕地总面积*100%，B为集体建设占用耕地面积/非农建设占用耕地总面积*100%，C为农村个人建房占用耕地面积/非农建设占用耕地总面积*100%。

2.4 东莞农地非农化后的使用与管理 在东莞市经济起步和发展阶段，农地非农化的主要用途为集体建设占用，各村镇建厂盖房，集体建设直接入市，在促进农村工业化、推动乡镇企业发展方面起到了重要重用。2003年，广东省发布《有关试行农村集体建设用地事情全流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转。2005年《东莞集体建设用地使用权流转管理办法》出台，明确集体建设用地可以直接入市交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，同时要求农村集体建设用地流转收益的50%以上要用于农民的社会保障，但值得注意的是，宅基地不能纳入流转范围，而流转后的土地也只能用于工业和商业、旅游、娱乐等经营性用途，不得用于商品房开发。这次试点也被认为是我国农村土地直接入市的序幕。集体建设用地入市流转一是为东莞提供了大量的工业化、城市化发展用地需求；二是加速了东莞市城镇化进程，统筹城乡经济发展，促进农村城镇化、农业产业化、农民市民化；三是调整了农村土地利用的结构和布局、优化土地资源配置、统筹城乡土地利用；四是保护农民的切身利益。农村集体土地确权登记证的发放、集体土地的流转，将有利于从制度和政策层面来保障农民的根本权益，从而提高提高农民收入。

3 东莞市农地非农化的主要特征

我国在东莞城乡工业化、城市化进程中，农地非农化的特殊模式表现出了新的特点。主要集中在以下几个方面：

3.1 政府改革创新、政策支持 东莞市在经济发展的起步阶段，为发展对外加工贸易活动，政府就制定了吸引外商办“三来一补”企业的优惠措施。这期间，在国家和广东省分别出台了《东莞市人民政府鼓励外商投资的优惠办法》和《东莞市人民政府关于鼓励台商投资的优惠措施》，在用地审批、征用、开发等方面制定了一系列的优惠政策，农地非农化规模加大，促进了东莞农村工业化的发展。东莞市在2005年出台了《东莞市集体建设用地流转管理实施办法》，这一政策在很大程度上赋予了集体建设用地入市流转的合法性，有利于建设用地入市的规范和管理，进一步激活了集体土地资产。东莞市在农地非农化的方式、非农化后的集体土地的使用和管理方面进行了有益改革创新和政策支持，这大大促进了农村经济的快速发展和城乡统筹发展。

3.2 集体建设用地入市 在农地非农化转化规模和用途方面，为满足外向型经济发展的需要，东莞在农用地转化指标审批、征用、开发等方面赋予村组经济组织更大的土地开发权，支持农村工业用地发展。农地非农化转化指标方面绝大部分转化为农村乡镇企业发展用地，为农村工业化发展提供有力的用地支撑；在农地非农化后的集体土地的使用和管理方面，通过集体土地直接入市，实现集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这大大盘活了农地非农化后的集体土地资产，吸引了众多企业来莞设厂，也促进了东莞工业化的发展，为东莞成为“世界工厂”打下了坚实的基础。

3.3 保护集体、农民的土地权益 传统以征地为主的农地非农化方式产生了许多问题，如存在对农村集体所有土地产权的歧视，土地征收补偿标准过低，补偿分配不合理等。东莞市在起步阶段以及较长一段时间里农地非农化的方式主要都是集体建设占用。在农地大量非农化后，集体建设用地直接入市流转，流转后的收益主要用于农民的社保和集体经济的发展。这种不经国家土地征用而城市化的方式使村集体土地权利主体身份得到显现，村集体在土地入市流转后还强化了集体经济组织的法律地位，促进了乡镇企业的发展，壮大了集体经济力量；另一方面，农民也实现了就业的非农化，增加了收入，丰富了收入来源，提高了生活水平。

3.4 促进农民城市化 农民城市化是一项复杂的系统工程，它不仅是仅关乎户籍和社会身份的转变，更重要的是在城市化进程中农民职业、生活居住条件、思想观念、社会权利、行为模式和生活方式的转变，农民市民化对我国新型城市化发展产生重大的影响（文军，2004）。东莞市通过创新集体土地使用、管理制度，创新农地非农化方式满足工业化发展的土地外延扩张需求；“村村点火，处处冒烟”的建厂盖房热潮为三来一补企业的发展提供了良好的发展载体，更直接带动了经济结构、产业结构的转型，促进了农村工业化。其结果就是东莞人口的就业非农化程度很高，进而带动农民职业转变非农化，农民也借着改革的红利享受到了城市发展的成果，在收入水平、居住条件、社会保障、福利等等方面上升了一个台阶，农民群体角色（包括生产生活方式）向市民角色群体变迁。深层次意义上讲，东莞农地非农化过程中，除了一纸户籍之外，在工业化和城市化的大潮中，东莞市已经基本上已经实现了农民城市化。

3.5 统筹城乡发展 统筹城乡发展就是要改变和摒弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法。从区域上看，是指城市和乡村协调发展；从产业上看，是指农村经济结构协调发展；从群体上看，是指市民和农民政治、经济、社会差别缩小（王瑾，2005）。

可以看到，东莞市城乡统筹的过程就是在逐步改变城乡二元分化结构、缩小城乡差别、转移农村劳动力下完成的。统筹土地资源，实行集体土地直接入市，实现同城市土地同价同权，保护集体农民土地权益。东莞市农地非农化的过程也是农村工业化、农民市民化渐变的过程，在完成这些过程的同时并没有割裂同城市协同的关系。通过土地资源的整合，实现城乡同地同权，减少了农村工业化的成本，推动了农村产业结构调整，促进了农村经济工业化、农民职业非农化。这一做法也就把城市工业和农村工业、城市和乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体，统筹规划、综合实施，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、社会事业发展的一体化，改变了长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在土地、经济等政策上的平等、产业发展上的互补，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使东莞整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

4 结论与思考

新型城镇化强调以人为本，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，集约高效、功能完善、环境友好、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展。东莞市农地非农化模式表现出了新的特点：从范围上看，农地非农化的范围具有普遍性，和传统农地非农化地域空间表现出城市中心外延扩张的特点不同，在空间结构上东莞农地非农化表现出了由村到镇（区）、由镇（区）到中心城扩展、由点到面发展的趋势；从结构上看，东莞农地非农化主要用途为：工业工业用地>住宅用地>交通用地>商服用地>公共建筑用地>市政及绿化用地；从农地非农化方式上来看，集体建设占用是农地非农化的主要方式，而以政府土地征用为主导途径的国家建设占用方式相对集体建设占用方式较少；五是从农地非农化后的使用各管理来看，采用集体建设直接入市，转后的收益主要用于集体经济的发展和农民的社会保障和福利，统一了土地市场，实现了与国有土地“同地、同权、同价”，真正体现“维护和实现好农村集体和农民群众根本利益”的要求；从非农化后的影响来看，促进了农村工业化、农民市民化，保护了集体、农民的土地权益，对统筹城乡健康发展、促进新型城镇化也有着重要的影响。

[1]张宏斌，贾生华.土地非农化调控机制分析[J].经济研究,2001（12）.

[2]王晓洁，陈树新.被征地农民社会保障现状及其研究分析[J].经济研究参考,2006（2）.

[3]吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理,2009（3）.

[4]文军.农民市民化：从农民到市民的角色转型[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版）,2004(5).

[5]王瑾.城镇化建设对城乡统筹的促进激励研究[J].生产力研究,2005（3）：38-39.