法治助推国家治理体系和治理能力现代化

马一德

精彩导读

国家治理体系和治理能力的现代化，意味着一元单向治理向多元交互共治的结构性转变。

目前，我国公权力“越位”现象严重，政府对微观事务的干涉较多，抑制了市场和社会创造力的发挥。

“软法之治”在转变政府职能、推动国家治理体系和治理能力现代化建设中，将会发挥越来越重要的作用。

目前，一场围绕着政府、社会、市场从配置的结构性变化引发现实的功能性变化、至最终的主体性变化的国家实验正悄然开始，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，已成为新时代全面深化改革的总目标。

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”科学的国家治理体系有利于提升国家治理能力，国家治理能力反过来又能促进国家治理体系效能的实现。法治则是国家治理体系和治理能力现代化的必要条件和重要特征，建设法治中国是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

深化行政体制改革，建立法治政府

政府是国家治理的中坚力量，推动国家治理体系和治理能力的现代化，首先要求深化行政体制改革，建立法治政府。

第一，建立法治政府要求处理好执政党与法治的关系。法治中国建设必须坚持党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一。其中，党的领导是根本，只有党能做到依法领导、依法执政，法治中国才能在正确的轨道上得以实现。

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法，保证执法、带头守法。”法治划清了执政党自身权力与政府权力的界限，执政党自身的权力来自其作为一个社会组织自我管理的制度，这些制度不能代替政府管理社会的制度。

法治政府要求政府权力是在法律的框架体系内获得的，执政党也只有通过法治化的手段来调整各种权力关系。换言之，执政党本身也是受法律约束的，其与政府权力保持着应有的张力和距离，处理好党的政策与国家法律的关系，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，以此作为自己长期和稳定执政的基础，为法治政府的建设创造前提。

第二，建立法治政府要求进一步简政放权。法治不仅要求公权力来自法律的授予，还要求公权力的行使具有合理性，从而实现权力和权利之间的平衡。

目前，我国公权力“越位”现象严重，政府对微观事务的干涉较多，抑制了市场和社会创造力的发挥。近期启动的上海自贸区开创性地实施了负面式清单管理，推动行政审批制度改革，对于投资主体，除了清单上的禁区，其他行业、领域经济活动都予以许可，将选择权真正交给市场和社会。这与“法无禁止则自由”的私法自治理念一脉相承，与政府执掌审批大权的传统管理模式有着本质上的不同。

法治政府应当是有限政府，在未来的改革中应当减少政府对微观事务的干预，尊重市场经济发展的客观规律，让市场在资源配置中起决定性作用；促进社会主体组织化发展，分散国家治理资源，在多元、集体、互动的治理模式中，解决庞杂、专业的社会问题。

第三，建立法治政府要求实现权力结构的合理安排。优化政府组织结构，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

法治政府要求权利与责任紧密关联，要求实行良法下的善治。合理的组织结构也是政府实施有效治理，推进国家治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。

改革开放以来，我国经过7次比较集中的政府机构改革，基本形成了适应社会主义市场经济体制的政府组织架构，但仍然存在着机构设置过细、职责交叉、运行不顺畅等问题，直接影响国家治理的效能。

我们应当实现对权力结构的合理安排，理顺部门职责关系，避免职责交叉而相互推卸责任，严格绩效管理、突出责任落实，同时明确权力行使的监督主体，加强对执法活动的监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

以法治凝聚改革共识，构建多元共治体系

在推进法治中国建设的进程中，党中央提出和确立了依法治国、依法执政和依法行政的治国理政原则，同时也提出和确立了法治国家、法治政府和法治社会一体化的法治建设目标。

现代化的国家治理，是一个国家权力与公民权利的持续互动过程，是政府与社会对公共生活的共同治理，其关键在于处理好政府与社会之间的关系。政府和社会的关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。

法治政府仅仅是现代化国家治理体系的一部分，政府归位的同时还需要社会治理力量的监督与配合。但在当今强势政府控制的社会建制中，并没有有效地形成一套整合三十多年来改革开放衍生的利益多元主体的制度机制，社会力量发育不足，且缺乏理性，以至群体性事件频发。今年3月发生的广东茂名反PX项目游行示威事件，其根本原因在于缺乏强有力的社会中间组织，缺乏顺畅的沟通机制，一盘散沙式的个人在社会上如果没有正能量的组织来予以整合，极易导致冲突发生。推动国家治理体系和治理能力的现代化，应当以法治凝聚改革共识，积极培育社会力量，构建多元化的治理体系。

社会力量的崛起首先依赖于大众公民意识、权利意识、责任意识的普遍觉醒。我国在不同程度上还存在着道德滑坡、社会信仰缺失等问题，在国家治理与改革中，应当以法治作为整个社会的共识，重塑社会伦理，唤起社会对权利的重视，对规则的尊重。

法治的核心价值是对公民权利的平等保障。国家治理的目的是赋予每个公民以平等的机会和条件去实现自我的价值，这就要求权利公平、机会公平、规则公平成为全社会奉行的基本准则，公民在法律面前一律平等得到落实，让每个公民的权利都受到切实尊重和保障。当权利受到侵害时，每个公民都可以自由而平等地诉诸于法律来维护自身权利，让法律成为每个公民的守护神，建立起全社会对于法律的信仰和规则的尊重。

社会力量的崛起离不开社会对话沟通、权力与权利良性互动的制度建设：一方面要激发社会组织的活力，鼓励发展中间性社会组织，可以把现有的国家管控的社团组织发育成具有自主性的中间组织，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，则交由社会组织承担，通过政府购买服务等形式促进社会组织发展。此外，社会组织还可作为政府与公民之间沟通的桥梁，推动公共事务的有效协商；另一方面，要积极发展社会自治能力，以各类行业协会和城乡居民的自治组织为载体，提升社会成员在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，在社会的自我管理方面发挥作用。

以法治思维和法治方式提升治理能力

“徒法不足以自行，良法还需良吏”。虽然中国特色社会主义法律体系已基本形成，社会主义法制也在逐步完善，但制度的施行效果并不理想，现实中有一些领导干部，仍然习惯于以人治的思维和方式处理各类问题，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象不在少数，“我爸是李刚”、“秤砣执法”等现象仍时有发生。一些地方和部门为了保护自己的利益，出台的某些法规往往与法律规定不符，破坏了国家法治的统一和尊严，导致矛盾高发频发，极大地损害了党和政府在人民群众中的形象。

良好的制度需要辅之以强大的制度执行力。那么，这种制度执行力如何才能实现？

习近平总书记在主持中央政治局第四次集体学习时提出：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”当前中国的改革正进入深水区、攻坚期，运用法治思维思考问题，以法治方式定纷止争，把各种利益矛盾纳入法治的框架内，通过法治促进制度预期效能的实现，无疑是达到“并育而不相害”、“并行而不相悖”的最佳选择，有利于增进社会谅解，促进社会和谐。

法治思维是以法治作为处理事务和判断标准的思维。政治思维的重心在于利与弊的权衡，经济思维的重心在于成本和收益的比较，道德思维的重心在于善与恶的评价，而法治思维应当表现为一种综合性思维。

法治包括形式法治和实质法治，树立法治思维，在形式层面，要求执政者在决策时首先要考虑决策的合法性，法无授权则禁止。执政者只能用法律授予的权力，采取法律规定的方式，依照法定程序治国理政；在实质法治层面，首先应坚持法律至上。法治是规则之治，而法律是社会治理的最高规则。因此，法治思维，一要执政者坚持法律至上，树立对法律的信仰；二要坚持民主为本，权利本位。治国理政要体现人民的意志，吸收人民的参与，维护人民的利益。在国家权力与人民权利的关系中，人民权利是决定性的，根本的；三要坚持公平正义，要求执政者从形式上和实质上维护公民的权利平等和司法公正。

此外还要求各级领导干部培养权利制约思维，树立正确的权力观，树立严格、规范行使权力的思想观念和行为模式，有接受制约和监督的思维方式，要有慎权意识，将权力的行使限定在法律规定的范围之内，而不是为所欲为，更不是胆大妄为。

法治方式并非仅仅要求执政者严格根据强行法规定的方式和程序行使公权力，同时允许执政者在法律的框架内，着眼于维护最广大人民根本利益，基于法治理念创新治理方式。国家治理并不局限于传统公法上命令式的管理模式，随着转变政府职能，建立服务型政府进程的深化，通过合同、协商、引导等方式的“软法之治”，在社会治理中越来越多地得到应用。例如，山东省各级公安机关在“平安山东”建设中，探索出政法部门与保险公司共同建立社区治安防范与人身、财产损害补偿相结合的“契约式治安保险联防”治理新机制；江苏省针对流动人口不愿意登记的问题，采取“登记积分制”，经过一定年限，达到规定积分后，流动人员可以享受保障住房、子女上学等待遇，通过更多协商、更少强制、更高自治的方式促进治理目标的实现。上述“软法之治”的案例，不仅符合现代法治的追求，也有效弥补了传统管理模式的不足，未来在转变政府职能、推动国家治理体系和治理能力现代化中，会发挥越来越重要的作用。

国家治理体系和治理能力的现代化，意味着一元单向治理向多元交互共治的结构性转变。法治作为治国理政的基本方式，具有可预期性、可操作性、可救济性等优势，强调限制公权力和合理配置私权利，给予每个个体平等的保护。以法治思维和法治方式进行国家治理、政府治理、社会治理，方能在转型时期凝聚改革共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。

（责任编辑：张纪）