从中美决策体制比较看中国制度优势

樊鹏

○ 西方的一些学者认为，决策体制是隐藏在中国发展与崛起背后重要的动力机制。

○ 中国之所以能成功地应对挑战，正是基于中国制度的优势：能迅速做出并实施重大且复杂的决策。

○ 中国决策体制的“分工式配合”机制，其优势在于尽量减少体制中的“否决点”，增加“协商点”。

○ 中国的决策中，立法议程和政策议程并不是先后关系，而是一个辩证的、相辅相成的系统。

品评制度优劣，今天更倾向于比较不同政治体制的治理效能。改革开放30多年来，中国取得了举世瞩目的成就。今天中国的政治体制或许并不是西方标准下最“民主”的，但她到底通过何种机制维系最大多数人的认同并保持长期发展的呢？对此，西方的一些学者认为，决策体制是隐藏在中国发展与崛起背后重要的动力机制。事实上，中国之所以能成功地应对危机与挑战，正是基于中国制度的优势：能迅速做出并实施重大且复杂的决策。纵观世界，美国是最值得中国进行体制比较的国家。

美“意识形态分化”VS我“路线统一”

从意识形态聚合能力看中国制度优势

意识形态是一个国家决策体制的核心与灵魂。意识形态的选择和定位，决定了国家的核心代表谁的利益，决策为谁服务。

为资产阶级服务，是美国两党和政府的本质特征。作为一项历史传统，美国的任何重大决策议程设定之前，都易引发广泛的伦理、道德和意识形态论争。战后很长一段时期，美国所坚守的资本主义发展模式相对符合中产阶级的利益，使国家决策始终围绕一个主流意识形态，许多重大立法和决策较好地协调了国内利益集团和广大中产阶级的诉求。

然而，随着近20年来自由资本主义的发展，金融资本使美国精英集团更趋固化，社会分化程度更深。今天的美国，意识形态分化趋势逐渐增强，凝聚传统“美国梦”的核心意识形态一再受到挑战。“占领华尔街”运动提出的“99%反对1%”的口号，实质上是将矛头指向美国自由资本主义的内在痼疾。以克林顿和奥巴马两届政府实施的医疗改革为例，反对党攻击克林顿的理由是：这项改革本质上是“大政府、高税收”，彻底违背“美国中产阶级的道德观”。奥巴马的改革计划提出后，反对派以美国传统价值观“选择自由”为理由坚决抵制，也使奥巴马政府的窘局持续到今。

对此，弗朗西斯·福山认为，这是由于“美国的决策机制变得过于松懈——也就是说太过民主了，有太多的行为方由此得以阻止政府去调整公共政策。”

同美国比较，中国决策体制显示出另外一番景象。改革开放30多年来，中国政府在涉及绝大多数民众福祉的最低生活保障、医疗保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等方面，出台一系列政策，其保障范围越来越广、保障水平越来越高。事实上，这些在其他国家往往需要数十年甚至上百年才可完成的改革，中国在短短十数年间就顺利推进。英国权威医学杂志《柳叶刀》称赞，“中国在为全民提供平价且公平的基本医疗服务方面，已经取得巨大的成就”。

今天，已经很少有人会否认，中国所有成就的背后，都有一个重要的基石，这就是党在不同时期坚持了正确的路线，党政最高决策系统能够就各类意识形态纷争凝聚最大多数人的共识，以形成改革发展的决策和议程。在中国决策体制中，没有出现类似于美国那样的因意识形态之争而使国家决策陷入泥沼的困境，而是凭借“路线统一”的优势，适时终止纷争，快速形成改革议程，这是隐含在中国快速发展和崛起背后一个重要的体制密码。

美利益集团主导“多元主义”VS我“有序集体决策”

从改革议程设置机制看中国制度优势

古今中外，所有政治体制都需要通过拟定议程推动施政，这包括改革议程、立法议程和政策议程。

今天在以美国为代表的西方民主体制下，围绕国家改革议程的设置或优先排序，遵循的是一种“多元主义”模式。它是由社会主要利益集团参与并主导国家改革的方向，由分散多元的集团分别提出改革议程，并进行相互之间的竞争。最终的结果往往是重大利益集团占据主导优势，形成对决策体制的绑架。

要看到，在美国的决策体制中，利益集团不仅通过游说决策部门或立法机构来干扰改革议程，还会通过选派代表直接进入政府决策圈，从源头上排除那些不符合他们利益的议程。目前，在奥巴马新组建的150名过渡期的白宫班子成员中，至少有几十人是名副其实的政府说客，他们几乎都承担着为背后那些试图向政府施加影响的商业组织提供咨询的任务。

以美国的枪支管制领域的立法和决策为例，尽管普通公众对修改枪支管制法案呼声很高，但是由于行业年产值约300多亿美元，形成了庞大的商业利益链，控枪提案一直未能在国会通过。

对此，耶鲁大学以研究决策理论著称的查尔斯·林布隆教授提出，“利益集团是造成巨大政治不平等的来源，这些现象与民主规范不符合”。

相比而言，中国则受惠于长期的革命传统、群众路线和集体决策制度遗产，正在探索创造一种有序的集体决策模式。这一模式的特点是集体领导，通过一系列党和国家重大的会议制度和咨询、协商机制，形成广泛、有序的参与。

与美国比较，中国的“有序集体决策”模式有诸多亮色。首先，中国的政治体系有党、政府（国务院）、全国人大和全国政协四大班子组成，党处在核心位置，最高政治议程的设置是由党领导下的国家各组成机构，经过一系列民主集中制特点的最高会议机制做出的。

在中国政治议程中，还创造了以中央全会为核心的“全会式”决策。如，1978年十一届三中全会以及四中全会启动了农村改革，全面推行联产承包责任制。这是中国经济体制改革的发动阶段。再如，2013年的十八届三中全会，制定了全面深化改革的总目标和2020阶段性目标。随后中央全面深化改革领导小组和办公室先后成立，小组下设6个分组，涉及360多项改革计划，堪称人类历史上前所未有的雄心勃勃、志在必夺的发展规划。

中央全会反映出中国政治议程设置机制的特点，中国还有一系列类似的重要集体决策机制，他们既是政策的纠错和升级机制，又是预期的制造和保障机制，更是国家发展和改革计划的共识凝聚与构建机制。从中不难看出，与美国式的“多元主义”相比，中国有序的集体决策议程设置模式更具有制度优越性。

美“分权制衡”VS我“分工协作”

从政策产出模式看中国制度优势

在美国，三权分立制度很长一段时期曾因其较好的“制衡”功能而受到追捧甚至神化。近年来，随着美国日趋严重的行政司法化现象加剧，立法和司法机关攥夺了大量行政职权，“分权制衡”机制逐渐演变为“否决”机制，这为利益集团干扰决策甚至阻挠决策提供了便利的空间和条件。

美国三权分立的政治制度过于“碎片化”，使特殊利益集团有了可乘之机，得以长期阻碍政府批准大多数人所希望看到的政策出台。这类现象在美国越来越多，无怪乎《纽约时报》专栏作家弗里德曼这样说道：“今天美国的体制已经称不上是民主政体，而是‘否决政体”。

在现实中，美国的特殊利益集团可以通过各个击破的方式，劫持整个决策过程。高铁计划的瘫痪就是一个很好例证。奥巴马在2009年曾提出发展高铁计划。2011年初，他再次提到将建设高速铁路网，在25年之内覆盖80%的美国人口。这不仅可以改善十分低效的铁路网，还可刺激就业。然而，共和党担心奥巴马此举会成为“政治分肥”工程，同时高铁网一旦建成，将对汽车和航空业构成竞争。于是，庞大的利益集团不断游说，使高铁兴建计划无限期推迟。

同美式政治体制中的“分权制衡”相比，中国更重视体制各方面的“分工协作”，这一机制的优势在于尽量减少体制中的“否决点”，而尽量增加“协商点”。

中国的党政决策系统分别由四大部分构成，地方（主要是省级）称为“四套班子”，即党委、政府、人大和政协，中央则称为“四大系统”，其中以中央政治局常委会为核心，另外包括国务院、全国人大和全国政协三大系统。在党政领导体系顶层，贯穿着民主集中制原则，形成了一个以分工协作为特点的一个大系统。

在这个系统中，中央政治局把握整体改革走向，国务院制定重要领域的各项具体政策，全国人大履行相关的法定程序，全国政协则发挥重要的政策咨询和协商功能。最高决策者则确保方向不动摇，确保政策制定与实施的系统性、整体性、协同性——十一届三中全会之后成立的全面深化改革领导小组将在这方面发挥重要功能，在此基础上，鼓励大胆探索，也允许摸着石头过河，推动各种实践与试验。例如，在中国影响巨大的五年规划，就体现了中国体制各方面围绕一个大目标，分工协作，自下而上和自上而下相结合，稳步推进。

在深层次的政治体制方面，中美之间的差异十分明显。中国形成了“部委—国务院—全国人大—党中央”这样一个纵向决策体系，各部分之间的分野在于对重大决策所负责的环节不同，但高度的政治共识和授权关系，使不同主体统一成为一个“决策共同体”。其目的是通过各层面的努力，落实改革议程目标，破解发展难题，回应人民诉求。

美“顶层设计”VS我“顶层设计”和“摸着石头过河”

从决策实施和落实机制看中国制度优势

从议程设置和政策产出模式来看，美国显然更加注重执政的“顶层设计”，这使得多元化的利益集团可以不经任何实践检验，而顺利地提出他们中意的议程或政策选项。可以讲，“顶层设计”是重大利益集团通过立法和司法干预行政的最好方式。

美国政策过程的一般特征可以描述为“先立法，后政策，再实施”。这一模式中，最重要的政策参与出现在立法阶段，各方面的“玩家”围绕立法过程展开互动和博弈。因此，我们可以理解，为什么在西方国家十分热衷于“顶层设计”和“立法优先”，其根源恰恰在于多元主义的参与模式和三权分立的政治体制，“顶层设计”和“立法优先”体现的是重大利益集团的诉求。

美国决策过程还有另外一个特点，即所有改革，一旦成功进入立法阶段，就会迅速以一系列的政策方式，将改革方案兜售给公众。在这个过程中，有能力的利益集团方可进行干预甚至阻挠，但是，一旦政策由利益集团推动，符合他们的利益，普通公众难有干预的能力。

相比而言，中国则更注重“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合。不同于“立法优先”，中国的改革议程通常极富弹性，往往先进行一系列的政策试点，逐步转化为更大区域的政策试点，进而转化为国家性的政策或立法。由于党、政府、人大、政协四个方面协同参与，这一模式兼顾民主与集中，也兼顾民主与科学。更为关键的是，这种“先试点，后总结，先局部，后整体，先政策，后立法”的模式，其制度优势在于立法议程和政策议程并不是先后关系，而是一个辩证的、相辅相成的系统。

具体来说，中国的重大决策和政策实施机制主要建立在三个重要基础之上：第一是广泛而深入的调查研究；第二是联系整体和局部的各类“政策试验”；第三是横跨党政部门分野的综合协调机制。

在中国最高领导集体的日常工作中，很大部分精力是用来搞调查研究的。据不完全统计，中央政治局常委每届调研总数达到数百次，平均每位常委多达数十次，且调研的形式十分丰富。然而，如果对美国高层领导人的行政日程进行研究可发现，他们很少围绕政策进行直接调研，而更多是与代表各种利益、尤其是社会重大利益的人物接触。中国决策体制中重视调查研究和直接经验的传统和特点，是中国重大决策得以有效推进和实施的重要因素。

在中国，政策的有效落实和实施还有赖于体制内广泛而有效的协调机制。设立“领导小组”实施组织管理、贯彻决策，是中国政治体制中的一项传统。改革开放后，根据不同阶段政府工作的任务，成立了各种形式的协调小组和领导小组。据不完全统计，目前国务院层面约有几十个这样的小组。这些小组，其纵向贯穿从中央到地方，横向横跨党政分野，因此是一种覆盖范围广、干预能力强的“立体式协调”机制。

总之，中国的各项改革，受惠于中国决策体制的优势，同样，中国的决策体制也随着中国的改革发展而革新，它将在中国持续的发展进步中，向人民证明中国共产党执政的巨大历史优势，也将向全世界彰显中国政治制度的优越性。 （责任编辑：翁淮南）