论金融服务与金融消费者权益保护

杨沐+焦羽佳

摘 要：金融服务是满足金融需求的过程。金融消费者是接受金融服务的人。金融的专业性和金融服务的复杂性决定，金融消费者作为特殊的消费群体应当获得特别的保护。我国金融消费者没有独立的立法，也没有独立的保护机构，与金融发达的英国、美国和日本相比，我国金融消费者保护整体显示弱化和不足。2014年刚刚实施的《消费者权益保护法》虽然增加了对金融消费者的保护，但还未突出其特殊性，对于复杂性的金融商品引发的消费者权益损害难以获得法律支持。为此，应当为金融消费者保护单独立法，设立统一的金融消费者保护机构，明确具体职责；可以在金融监管法中健全金融消费者保护制度，如信息披露制度，金融服务者的说明义务，金融劝诱的限制，违反各项规定的惩罚措施和赔偿责任等。

关键词：金融服务；金融创新；金融消费者；信息披露；说明义务

一、引言：投资还是消费

一个同学办了一张某银行的信用卡，还款方式是从她的借记卡中自动划拨。她1月份信用卡账单13890元，到还款日时，她借记卡只有13700元，结果银行还款日第二天就扣了近200多元的罚息和50元的滞纳金。银行对此解释说因填表写的是全部还款，所以罚息是按照消费总额计算的。借记卡不足总额没有划拨。银行为什么不按照有利于消费者的利益去办理还款方式，“全部还款”或“部分还款”，消费者是否能理解其中真意呢？

近期网上传言江苏射阳农村商业银行遭挤兑，说要破产了。美国21世纪初的金融危机，2008年共有25家银行倒闭，至2009年2月20日，美国今年头两个月内倒闭的银行数目已上升到14家。这么多银行倒闭破产，我们在想，储户钱怎么办？

2008年全球性的金融危机在亚洲影响最大事件之一是香港雷曼兄弟迷你债券事件。在香港，近43700名个人投资者购买了总值20亿美元的迷你债券，迷你债券投资者 向香港金融管理局（Hong Kong Monetary Authority，金管局），投诉，2雷曼迷你债券不当销售达21，747起。

查看中国消费者协会网站，有报道针对金融服务问题提出了很多案例，如有对花旗银行的投诉中写道“花旗银行专家理财使我一年25万损失近12万”，渣打银行、大华银行、花旗银行等的结构性理财产品，部分股份制银行比如交通银行、华夏银行也都曾出现过“巨亏门”事件。笔者在想，消费者是投资者，理财亏损都是正常的风险，为什么要投诉维权呢？

金融机构经营金融商品，而今天的金融商品如同其他产品一样都要求创新，金融产品设计者设计的产品花样频出，消费者是否了解该金融商品呢，金融商品都是通过金融机构卖给消费者，消费者买金融商品的同时目的是想获得投资利益。投资必然有风险。

百度搜索金融机构的种类，除了中央银行和政策性银行之外，其他金融机构包括商业银行，也包括保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、基金管理公司、期货公司、财务公司等非银行金融机构。查资料过程中，一篇文章也颇引人瞩目：《2014：中国金融业“战国时代”来临》分析指出，中国金融业混业化发展已是大势所趋，各类期限、各类结构和跨境配置的金融产品将不断涌现，股市将不再是单一的投资场所，金融机构的激烈竞争和角逐也必将催生财富管理的机构时代。2014年我国银行牌照全面放开，互联网金融盛行。我在想，带来的问题是：金融机构既是金融产品的制造者，也是利用专业金融工具提供服务者，如何使金融商品更安全，满足消费者的投资需求的同时，实现金融服务社会的功能，应当是金融监管者必须考虑的。这也是我们选择这个主题的出发点所在。

二、 概念界定

1.金融服务与金融产品、金融商品、金融工具

围绕金融产生的概念实在是很多，主题中之所以选择金融服务，是因为：

（1）服务一语概括的广泛性。服务（Service），汉语的解释是为需求提供满足，社会学的解释是履行某一项任务或是任职某种业务利益或满足感的可供有偿转让的一种或一系列活动。产品（Product）汉语解释是生产出来的物品，经济领域是指理解为组织制造的任何制品或制品的组合，是一种过程的结果。《产品质量法》中的产品，则是指经过加工、制作，用于销售的产品。商品（Goods）满足购买者需求的产品。广义的商品除了可以是有形的产品外，还可以是无形的服务。工具（Tool）原意就是工作时需要的器具。这些概念，就汉语表述而言都是有相互关联的，并不能完全分开。但就服务而言，含义更加广泛，因为它为需求提供满足，那满足的是什么，是有形的产品还是商品，是无形的行为还是其他，都涵盖在内，而产品、商品、工具则都需要服务环节方可到达需求。

（2）服务与金融的结合，符合金融机构的活动。毫无疑问，服务、产品、商品、金融前面加上金融两个字，范围就限定在金融领域。金融（Finance）如果说作为“金子融化变成液体”用于交易，金融的本质的确就是价值流通，过去仅仅用于货币的流通，金融的范围局限在货币的发行、流通和回笼，贷款的发放和收回，存款的存入和提取，汇兑的往来等经济活动，是货币资本流通的过程；而现代金融则除了货币资本流通外，更多的是经营活动的资本化过程。如果说是经营活动的资本化，那金融产品、金融商品和金融工具目的都是满足这些资本化的经营活动，资本化的经营活动以一定形式出现，如证券、保险、信托、基金、理财产品及相关金融衍生品，为此，金融产品、金融商品、金融工具某种程度上都在一个意义上使用，那就是经营活动资本化的过程和形式，这些过程和形式要到达需求方，必须通过金融机构向需求方传递。金融机构作为经营活动资本化的人，既是金融产品的制造者、销售者，也是金融商品的流通中介，由此笔者认为，金融服务就是满足金融需求的过程，金融服务将更全面。

（3）消费者接受服务，可以根据《消费者权益保护法》（以下简称“消法”）进行保护。该法第2条规定：消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法律、法规保护。相对应，金融消费者是获得保护，接受的是应当是金融服务。endprint

当然，术语的统一仅仅是为了便于交流，不形成自说自话，在不同的研究领域可以使用近似术语，但其侧重点应当有别。

2.金融消费者的特殊性

消费（Consume；Expend；Use；Consumption；Expense）汉语中是指消磨耗费。法律中则有特指。《消法》第2条以目的方式对消费者定义，即“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的人，这应当说是一般消费者的内涵。而消费者前置“金融”二字，基于金融的特殊性，金融消费者必然也有其独特个性。

（1）从范围上说，一般消费者只能是个人，而金融消费者则应不限于个人。《消法》第2条没有明确规定是个人，但从其定义看，是为生活消费，为生活消费的当然只能是个人，不是生产经营者，生产经营者肯定是为生产经营需要而购买。一般消费者是指为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人，应为该条的应有之意，这也是国内法学理论界的通说。

（2）一般消费者消费的目的是为生活需要，而金融消费者则不能说是为生活需要。金融消费者是从形式上进行界定的，是消费目的还是投资目的不影响金融消费者的地位，这是由于金融商品的复杂性和信息不对称性决定的。金融工具的创新，金融衍生品等使金融商品极具专业性，什么对冲基金，什么期货，什么证券化，非专业人员如看天书，即便说明，在没有一定金融知识的前提下，是难以理解的。在生活中，金融服务者为了卖出产品，极力夸大描述、避风险而不谈，造成的信息不对称使消费者处于弱势地位。

（3）一般消费者，其交易目的是生活消费，而金融消费者从形式上还可以说是投资者，主要因为他可以从金融消费中获得收益。是否金融消费者兼具投资者双重身份呢？叶林在文章中从法律关系角度清晰地阐述了什么是投资者。投资者是与被投资者或上市公司对应的关系，投资者是向公司主张权利，投资者的风险来源于被投资公司的经营状况以及公司股票的价格波动。而金融消费者是与金融服务者对应，在金融服务过程中，面临的风险是金融服务合同约定条款和金融服务者违约。证券法规定上市公司承担全面、及时、准确地披露信息的义务是保护投资者；合同法要求金融服务严格履行合同义务，是保护金融消费者。

（4）尽管在当今金融实务中，使用金融消费者的称谓不如使用金融投资者称谓更为市场所接受。但随着金融机构服务模式由传统金融向现代金融转变，即从存贷利差盈利模式向金融产品买卖价差盈利模式转化，金融消费者与在接受金融服务的同时购买金融产品，这一概念渐渐会被市场所接受，同时在设计金融产品时，设计者首要考虑相对方消费者的利益，而不是纯粹为投资者牟利。

三、 我国存在的问题及应对

我国金融业井喷式的发展，金融创新理念的确立，新型金融产品层出不穷。我国的金融消费者保护却不尽如人意。2014年3月13日，上海市消费者权益保护委员会发布了《上海金融消费者权益保护研究报告》，该报告根据投诉现状和调查问卷，主要从个人信息权益保护及金融服务知情权保护方面列举了存在的问题及其成因。纵观我国金融服务领域，金融消费者保护存在的问题绝不限于信息权和知情权两个方面。如果说法律能够给金融消费者更好的保护的话，我国在立法体系、法律制度和具体实施层面都需要建立健全金融消费者权益保护机制。

1.立法指导思想存在偏差

金融服务中金融消费者权益保护，归根结蒂要通过立法完成我国2014年3月15日刚刚实施的新《消法》增加的第28条明确规定，“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险”。这一规定看似将金融消费者纳入《消法》的调整范围，但仅仅规定了金融服务商的义务，并没有对金融消费者的范围进行界定，也没有明确特别保护措施。我国金融业实行分业监管，立法指导思想上，侧重于金融机构安全与效益，提倡金融创新，忽略金融职业伦理，不重视金融消费者的独特性，进而忽略金融消费者权益保护。金融创新的目的之一就是规避金融风险，但不是所有的金融风险都可以用金融创来规避，有的只能依靠管理和其他手段。同样地，也不是所有的金融创新都是用来规避金融风险的。

在现代市场经济条件下，金融业已经形成了以银行、证券、保险为主以信托、典当、结算、实物交易为辅助的庞大的金融帝国，金融业呈混业发展状态。各国金融监管当局纷纷意识到，对金融消费者利益的漠视与保护不足，会增加诱发金融危机的几率。只有有效的将金融安全与金融消费者保护联系起来，金融创新才会持续，我国金融事业才得意有序发展。因此，2000年英国当局制定《金融服务与市场法》，首次以立法形式明确金融消费者的法律地位。2008年，美国次贷危机导致的全球金融危机爆发，给整个世界的经济发展带来了巨大的负面冲击。金融领域的诸多问题也随之暴露，尤其是金融消费者权益遭受了漠视和侵犯。为此，美国奥巴马政府专门针对金融消费者制定独立法案，即《2009年金融消费者保护机构法案》和《2009年华尔街改革与消费者保护法案》，美国众议院获得通过，美国金融消费者权益保护体系架构搭建完成。

日本金融早期也属于分业经营。随着混业经营的发展，希望制定一部能够全面调整金融商品和投资的服务法。因争议很大而未能完成。妥协的结果是颁布了2001年《金融商品贩卖法》和《消费者合同法》。这两部法律虽然建立了金融消费者保护机制，但理财产品等各种金融商品的交易，使金融消费投诉不断攀升，2005年达到12万件。基于此，2006年，颁布了《金融商品交易法》，统一规制金融产品的交易。这三部法律形成了有效的金融消费者保护体系。

2.制度缺失

《上海金融消费者权益保护研究报告》显示，90.3%的消费者认为个人信息保护权在金融消费中需得到重点保护。

目前，金融机构较详细地收集了金融消费者的个人信息，但事先并没有完全明示，仅48.6%消费者获知个人信息用途，37.5%的消费者在提供个人信息时并没有被明示信息用途。由于法律制度的缺失，导致金融消费者在受到损害时难以胜诉。如消费者李某因缺乏金融知识曾经把“权证”当做股票买卖，结果因错过了行权期，导致权证作废使自己损失30多万元。endprint

2013年9月，银监会在官网公布了《银行业消费者权益保护工作指引》，该《指引》填补了国内银行业消费者权益保护制度方面的空白。媒体认为，该《指引》标志着我国银行业消费者权益保护工作体系逐步趋于成熟。事实上，银行业仅仅是金融业的一种，不能涵盖其他金融服务者，保护制度作为工作规范而不是在立法层面，降低了对金融消费者保护的力度。

（1）明确金融服务者的各项义务

金融消费是高度专业性的消费行为，金融消费者不懂金融专业知识，大多依赖于金融机构。而对于金融机构和消费者之间的法律关系，也往往容易被消费者忽略。金融机构是为了自己的利益有选择的对消费者作出解释，屏蔽了很多对影响金融消费的信息。由于 金融商品和金融服务对消费者主要是以格式条款的形式出现。侵害金融消费者权益的典型方式之一就是利用格式条款，剥夺消费者的合法权益，免除其应当履行的法律义务，尊重消费者的信息选择权和知情权。

（2）遵循金融适用性原则，规范金融服务者的劝诱行为

适合性原则（Suitability Rule）是指，金融机构向金融消费者做出投资劝诱时，要综合考虑金融消费者的投资经验、投资目的、财产情况等做出合理的建议。若该金融商品不适合该金融消费者，就不应该劝诱其对该金融商品进行投资的原则。从这一点上看，适性原则是一种消极性的义务，即该原则的侧重点不在于让金融机构积极做出合理的投资劝诱，而在于禁止金融机构做出不合理的投资劝诱。换句话说就是，适合性原则是在金融消费者通过详细说明也无法理解商品内容及风险或该交易的失败将给其带来不可挽回的损失时，比如金融消费者是老年人，金融机构则不应向其做出投资劝诱的原则。

（3）细化并列举侵犯金融消费者权益的行为

哪些行为属于侵犯金融消费者权益，需要在立法中明确列举并加以细化。对此，可参考银监会《指引》的规定。如不得在营销产品和服务过程中以任何方式隐瞒风险、夸大收益；不得在格式合同和协议文本中出现误导、欺诈等侵害银行业消费者合法权益的条款；不得主动提供与银行业消费者风险承受能力不相符合的产品和服务；不得在未经银行业消费者授权或同意的情况下向第三方提供个人金融信息；不得向银行业消费者误导销售金融产品；不得随意增加收费项目或提高收费标准；不得无故拒绝银行业消费者合理的服务需求；不得在服务中对残疾人等特殊银行业消费者有歧视性行为。

3.监管机构职责分散

我国的金融监管机构是由中国人民银行、外汇管理局、银监会、证监会和保监会组成，即所谓的一行一局三会。这些机构属于行政机构，对金融消费者也可以提供行政保护。但这五个机构性质不同，行政职权独立，对金融消费者保护没有明确的职权划分，对市场中出现的问题相互之间不能实现对接，也难以协调。在金融消费者的权益保护方面，金融监管机构缺位的情况时有发生。这种缺乏统一的对金融消费者保护的监管体系难以发挥保护作用。在当前形势下，金融监管机构职责需要进一步明确，扩大其权力，对损害金融消费者的服务商发布监管黑名单，并定期公布，以使金融消费者充分全面地了解金融机构的信用。在长期的保护金融消费者的机构改革层面，

必须设立专门的负责金融消费者保护与救济的机构，才能实现对金融消费者的全面保护。对此不妨借鉴英国和美国的改革模式。1997年英国全面改革其金融监管体制，将原来的10 家金融监管机构进行合并，组成统一的金融服务局（Financial Services Agency，以下简称FSA），确定其对金融消费者的保护职责，明确了具体服务金融消费者的内容；美国则是2009年成立金融消费者保护署（ConsumerFinancialProtectionAgency，简称CFPA），作为独立保护金融消费者的机构。目的是使消费者和投资者免受金融系统中不公平、欺诈行为的损害，制定具体规则，检查，实施罚款等惩戒措施，监管真空进行预先防范。如制定管理金融产品的新标准，据此可直接替消费者事先排除具有风险的金融衍生产品；限制银行向借款人乱收费等；要求放贷机构以更简单明了的语言向借款人描述信用卡费用的计算方式以及房贷产品的真实成本。

4.解决途径单一

金融服务商与消费者之间的纠纷越来越多，而金融消费者在听信金融服务商的建议后资产遭受亏损往往处于弱势，很难找到一个有效的途径来维护自己的权利。因此，除了诉讼仲裁之外，还可以建立灵活多样的消费者权益救济途径。如消费者保护协会、第三方服务机构、金融知识培训机构等。

（1）建立金融督察第三方服务机构

金融督察第三方服务机构是一种替代性解决纠纷机制，即ADR，这是近些年国外非常流行的纠纷解决方式。该机构首要优势是其独立性，既不隶属于政府部门，也非消费者支持机构（如消费者协会），更不是金融业的自律机构（如银行业协会、保险业协会、证券业协会等）。当金融机构与消费者发生纠纷后，由第三方服务机构从中调解解决，它不代表任何一方的利益，完全本着公平公正的原则展开。该服务机构不同于仲裁，不具有仲裁严格的程序规则和当事人的合同选择性。该机构完全就是为解决纠纷而设，没有严格的程序规则制约，完全用说理的方式解决纠纷，其简约的形式要求在解决纠纷的结果上显得更加高效。该机构的专业性、高效性、无偿性、便捷性，在丰富多样复杂的金融产品和金融衍生品等多种金融服务面前对金融消费者的保护、对国家金融秩序的维护将发挥难以替代的作用。

（2）建立金融知识培训机构

金融知识培训机构目的是提高消费者的金融知识，帮助消费者识别金融服务陷阱。英国的FSA的职责之一就是宣传相关金融知识，提高理财技能，从而令消费者减少损失、促进消费者对自身权利与责任的了解。 英国财政部2007年金融教育预算就达1150万英镑，危机后更是逐年递增；英国金融服务局每年用于金融教育的支出约为2000万英镑，占其年度预算的6%-7%。英国有着较为成熟的金融实践体系，民众的金融素质相对较高。endprint

与英国相比，我国普通民众更是“金融盲”。《上海金融消费者权益保护研究报告》所给的建议是购买金融产品前要先解答“九问”，即所购买金融产品的收益情况、提供产品的金融机构名称、所购产品的管理费用及成本、所购金融产品所属类型、所购金融产品风险、金融机构联系电话、服务人员与金融机构的关系、购买金融产品的投资对象等。

四、结束语

“从储蓄向投资转移”的金融市场已经形成，金融商品与服务日益向个人生活渗透和扩展。一个庞大的个人金融服务需求市场正在形成，金融消费的范围与内容不断扩展，金融消费已成为社会成员的一种重要消费活动。金融在混业经营的方向发展过程中，金融商品数量和种类也越来越多，其复杂性也让一些一般金融消费者很难完全明白其中的原理以及其背后的风险，只是揭示风险或对多次劝诱加以控制达不到保护的效果。实践中，金融行业已经构成复杂庞大的体系，必须有专业机构和专业人员介入方能对金融消费者实施有效保护。

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[14]参见中国金融业“公平对待消费者”课题组：.英国金融消费者保护与教育实践及对我国的启示[J].中国金融，2010（12）.endprint