社会排斥视野下的农村社会保障

王飏　赵晓乐

摘 要：社会排斥理论是当前西方用以解释社会弱势群体如何在劳动力市场以及社会保障系统受到排斥状态的理论。由于历史原因自建国起，中国农村社会保障相比城市社会保障存在就诸多不足，不能满足农村居民对社会保障的需求和期待。城乡社会保障间的巨大差异引起了越来越多的关注。从社会排斥的视角分析农村社会保障，指出其中社会排斥的表现、原因，并提出相关完善农村社会保障以及实现农村居民与城市居民同等社会保障待遇的政策建议。

关键词：农村；社会保障；社会排斥；养老保险；医疗保险

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）24-0061-03

社会保障制度是一个国家或地区通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障制度权是现代社会公民的一项基本社会权利。它尤其要关照社会弱势者的利益，通过财富的再分配，使他们化解人生的各种风险，实现社会的公平。在中国，由于城乡二元的经济结构，社会保障制度分为两套系统，城镇社会保障与农村社会保障。与城镇社会保障相比农村社会保障的保障程度与完善程度要差很多，这一点已引起越来越多的关注。在新的形势下，农村社会保障越来越不能满足农村居民对社会保障的需求。本文拟从社会排斥的视角去分析农村社会保障，以图透视农村社会保障，并提出相关政策建议。

一、社会排斥理论

社会排斥理论的出现和发展经历了一个较长的过程。社会排斥最初的含义指居于主导地位的大民族对于中、小民族部分或者完全排斥的种族歧视和偏见的现象，这种现象一般出现在一个社会权力被主导群体控制的社会中。早在20世纪60年代，排斥问题开始成为法国人经常讨论的一个重要话题。近代的法国曾是平等民主和博爱等普世价值广为宣扬之地，也是近代资产阶级革命的源起之处，有共和的传统，十分看重不同阶层公民权利的平等和社会融合，对于不公正的社会现象相对更为敏感。面对贫困和窘迫等社会现象，一些法国政治家、社会活动家、官员、记者及学者开始用“排斥”一词来解释。20世纪70年代西方经济危机发生后，对排斥的开始了深入而广泛的讨论。法国学者勒内·勒努瓦（Rene Lenoir）在1974年首先明确提出了“社会排斥”这一概念，用以描述被排斥在拥有固定收入来源的就业岗位和保障制度之外的特定社会边缘群体，他们和社会之间的纽带呈现被撕裂或断裂的状态。勒内·勒努瓦粗略估算包括精神病患者、身体残疾者、有自杀倾向者、老年病人、受虐待的儿童、吸食毒品者、单身父母、多问题家庭、叛逆者和社会不适应者等群体在内的被社会排斥者约占当时法国人口总数的1/10，这可是一个不小数字。

20世纪八九十年代，经济上全球化进程不断加速，欧洲一体化进程也在不断推进。在大规模经济结构调整和劳资关系日益紧张的情况下，欧盟各国的社会分化和社会冲突加剧，各种新形式的贫困与边缘化现象开始凸显。并且，随着欧洲一体化进程加速，欧盟各国之间政治经济交往的增强，要避免刚刚成立的欧盟分裂，也要求从一个欧洲的角度去加强对社会的大力整合。此种前提下，“社会排斥概念”从单指个人与整个社会之间诸纽带削弱或断裂，被排斥的人群被逐出劳动力市场，导致收入贫困和物质资源的匮乏，更扩及到一些个人或者群体在社会中被边缘化：他们不仅只是被排除在大多数社会成员可以获得的物质资源和生活标准之外，也被排除在机遇、选择和生活机会之外[1]。对此，荷兰学者茹德·莫菲尔斯（Ruud J.A.Muffels）指出：“社会排斥这一概念的多层面性使社会政策的制订更关注社会功能与社会能力，而不仅仅是关注收入和物质资源的缺乏。因为社会排斥是多层面的问题，不能归结于少数简单的指标，所以，如果运用维持最低收入水平和采取与确保总需求的财政政策相关的维护有效的劳动力市场的社会政策，社会排斥问题仍然是很难解决的。”[2]现在“排斥”的概念内涵开始由静态描述现象转向动态剖析成因，莫菲尔斯基于此对传统社会政策制定进行了批评，为社会政策的制定和改进提出了新的视角。认为现代社会政策制定中应关注更丰富内容，而且政策制度制定的目标也应该从单纯消除贫困、窘迫的社会现象转变到更深层次的消除社会排斥上。

二、中国社会保障制度对于农村居民的社会排斥

（一）农村社会保障的历史回顾

1.改革开放前的农村社会保障。新中国成立后，通过三大改造，1956年以后中国成为社会主义国家。农村建立起集体经济，然后逐步进入人们公社时期。在这一时期，农村社会保障基本是以集体保障为主、国家救济为辅。农村集体担负起对孤寡残疾等弱势人群的保障。而由于土地的集体所有制，农民在集体统一劳动，没有失业之类风险。养老、医疗也都可以在集体的支持下解决。人们公社时期，中国农民在医疗、教育、收入等各个方面在集体的范围内差不多是平均主义的分配，这一点确实也促进了中国农村的社会发展，这也是中国后来的改革开放得以成功的原因之一。在同期的城市，实行单位制，同时实行充分就业政策，每个有劳动能力的成年人基本都能在单位上班，单位负责了每个人的生老病死各项保障。但是，在这一时期，农村集体的普惠主义的保障并没有使农民过上好的生活。因为，在这时期，国家的经济政策向城市倾斜，国家的主要关注点是实现工业化。农村成为工业化的原料来源地和工业所需资本的来源地。从1953年起中国开始对粮食、棉花等农产品实行统购统销政策。政府从农村以很低的价格收购农产品，而农民用很高的价格去购买来自城市的农村所需生产生活资料。直到1983年国家取消统购统销政策，国家从农民手中通过这种工农业产品“剪刀差”拿走了超过6 000亿元的财富。同时，国家还通过农业税，从农村拿走巨额财富，这些成为工业发展所需资本。据有关统计，从1949—2003年中国农业累计征税达3 945.66亿元。在改革开放前，虽然农村有集体提供社会保障，但是由于农村财富的大量外流，集体的社会保障并不能充分解除人们的生存痛苦，因此这种保障是非常有限的。从社会排斥的视角来看，由于国家政策的偏向，导致农村的相对贫穷和农民的保障不能到位。endprint

2.改革开放后的农村社会保障。1978年起，中国开启经济改革。中国的经济改革首先从农村开始，农村开始实行土地家庭联产承包责任制。随着农村土地家庭联产承包制的推行，农村集体经济逐渐解体，农村社会保障赖以建立的基础不复存在。医疗、养老等社会保障基本没有了。只有“五保”制度还没有完全消失。在这一时期，一些地方探索出由村提留、乡统筹和亲属供养三结合的“五保”模式。从1985年起在全国逐步推行乡镇统筹解决“五保”经费的方法。到1994年。全国3.1万多个乡镇实行了经费统筹。占乡镇总数的65%，成为较为普遍的供养形式。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，确定了“五保”供给赡养工作的操作程序和内容，使中国特色的“五保”制度走上了规范化、法制化的道路。农村居民的养老、医疗保障在改革开放前期的这一阶段基本落在了家庭身上。集体已不存在，而国家和社会也不在场。好在这一时期，由于土地制度的改革，农村生产力得到大幅提高，农民也有了外出兼业或打工的机会，收入有了提高。所以相比改革开放前，虽然没有集体的社会保障，农民的境况却有了一定改善。同期的城市，一部分依然实现单位制，由单位负责保障，随着国有企业改革，部分工人的下岗分流，国家逐步建立起最低生活保障制度等社会保障。随着市场经济的发展，改革的深入，单位制逐步退出，整个城市居民纳入国家主导的社会保障的系统。在农村，这一时期基本还是依靠家庭保障和土地保障。

到2002年11月，党的十六大报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。同期，中央发布《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”力争在2010年实现基本覆盖。2006年，劳动和劳动保障部发布了一号文件，提出把积极稳妥地开展农村社会养老保险工作列为年度重点之一。同年国家经过考察，选取招远、大兴等8个县市区开展新型农村社会养老保险试点工作，简称“新农保”。“新农保”意指在农村居民缴费的基础上，政府与集体共同筹资，为农民提供养老保障。2008年10月，十七届三中全会指出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系，至2008年年底，共有464个县1 200万农民参加了新的养老保险制度。同年，国家规定“新农合”工作任务是增加补助、全面覆盖并开展五项试点。对农业人口较少的地市，可以提升统筹单位层次，提高抗风险本领。这样农村养老保险制度和医疗保险制度逐步建立起来。

（二）不完善的农村社会保障制度的影响

在现代社会，农村居民跟城市居民一样都要面对来自市场的风险和生命历程中生老病死的风险。社会保障是化解这些风险的一种制度安排。所以在很多国家尤其是发达国家都建立起了针对农民的完善的社会保障。比如日本，早在20世纪30年代，就建立了让农民参加的“普通国民健康保险互助会”以解决当时农村医院设施不足及减轻农民医疗费用负担沉重等问题。1946年，颁布了《生活保护法》，提出包括农村居民在内的最低生活保障规定。1959年颁布了《国民养老金法》，将广大农民、个体经营者强制纳入社会养老体系中。至60年代，日本以农村公共医疗和养老保障为主的农村社会保障制度初步建立。随后，日本农村社会保障制度不断发展完善，到20世纪末，已形成公共医疗、养老、护理、公共福利、老人保健等一套完整的体系。中国当前这种不完善的农村社会保障使农村居民的抗风险的能力很弱，也加剧了部分农民的贫困。同时，城乡差异很大的这种社会保障制度安排也扩大了城乡贫富差距。1978年，中国城乡收入差距为2.36∶1，到2012年城乡收入比变为3.10∶1。社会保障是一种再分配机制，按理应该使财富从富人向穷人转移，促进社会的公平。但是，目前城镇社会保障水平高于农村的社会保障水平，实际上是一种财富的逆向再分配。因此它进一步加剧了城乡差距。另外由于社会保障制度的不完善，农村居民生活有诸多后顾之忧，因而制约了其消费欲望，从经济层面来说，导致内需不足，制约国民经济的发展。不完善的农村社会保障不能完成社会保障作为社会安全网的功能，从政治层面来说，增加了农村社会的不稳定，使整个社会面临风险。

三、社会保障制度中的社会排斥形成的原因

社会保障中的社会排斥即社会保障的城乡差别化安排的根本原因在于城乡的二元经济结构。城市有更发达的生产力，更好的基础设施，更高的个人收入。相对城市农村更贫穷落后，因此也就有更落后的社会保障制度。城乡二元经济结构既是现代化过程本身的一个过程，在中国又是政府政策安排的结果（新中国成立后，工业化优先战略，农村承担了相当一部分代价）。社会保障的城乡差异安排还在于一种错误的观念。人们认为农民有土地，土地可以承担起保障功能。首先，农民手中的土地非常有限，中国人多地少是基本国情，农民耕种自己的承包地不足以解决温饱，农业产业的生产效益也非常有限，单纯依靠农业生产，农民很难有高的收入（事实上在当今农村，已经有很多耕地被农民废弃了）。因此，在大病、养老等方面，单纯依靠承包地的收入的农民是没有办法的。同时，农业也是脆弱产业，要面对自然灾害、技术、管理等诸多风险。所以，有限的土地难以承担农民的保障。另外，土地不是一种现实的生活资料或货币，它依赖于农民的劳动力。当农民年老体衰的时候，土地就没办法转化为物质资料。与土地保障相关联的是家庭养老。由于计划生育的开展，农村家庭跟城市家庭一样规模变小。单个家庭不足以承担如养老等各方面保障。社会保障中城乡差别化对待还在于农民缺乏话语权。农民没有组织化，经济地位低，同时由于制度安排（比如全国人大代表中农民的比例偏低），在政治博弈当中没有足够的力量。弱势群体的农民没有足够的话语权，因此农民群体的利益容易被忽视，社会保障的权利也未能得到足够的重视。社会保障的城乡差异更直接的原因还表现在法律上。比如宪法第44条规定：“国家依靠法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”从该条文来看农民的退休权是没有得到保障的。另外，现行的社会保障的立法层次很低，针对农民的社会保障立法没有上升到国家法律的层次，都只是部门规章或地方法规，甚至只是政府政策。

四、消除社会保障制度中社会排斥的政策建议

社会保障中城乡差别化对待是对农村居民的社会排斥。不完善的农村社会保障制度已难以满足新时期农民对于社会保障的需求。它也带来诸多问题，比如扩大城乡的贫富差距、制约国民经济的发展、带来社会的不稳定等等。因此消除社会保障中社会排斥，应引起政府、社会各方的重视。为此，我们认为要做到如下几个方面：首先，要通过制度改革、经济政策等逐步消除城乡经济的二元结构，城乡经济的二元结构是社会保障的城乡差异的根源。其次，要改变以家庭保障、土地保障为主的认识误区。在现代市场经济条件下，农民手中有限的土地不足以承担保障的功能，少子化的单一农村家庭也承担不了养老、医疗等社会保障责任。另外，要完善法律法规。首先，要修正现有法律不当规定比如宪法第44条规定（该规定排除了农民的退休权），同时，要提高农村社会保障的立法层次，从法律上完善农村社会保障制度，并赋予农村居民跟城镇居民同等的社会保障待遇。然后在以上基础上，政府进一步加大对农村社会保障的投入。

参考文献：

[1] 熊光清.欧洲的社会排斥理论与反社会排斥实践[J].国际论坛，2008，（1）.

[2] Ruud J.A.Muffels，Panos Tsakloglou，David G.Mayes.Soa'al Exclusion in European Welfare States ，Cheltenham：Edward Elgar，2002，p312.

[3] 张文，等.中国社会保障水平的城乡差异分析[J].求实，2013，（5）.

[责任编辑 陈丹丹]endprint