农村金融组织创新中地方政府的行为分析

姚建军 范方志 姜国强

摘要：政府是农村金融组织创新的主体动力。实践中地方政府支持发展农村新型金融组织的动力不足，主要原因来源于现行体制下政治锦标赛的压力。因此，要提高地方政府加强农村新型金融组织建设工作的支持力度，必须提高支持农村新型金融组织建设在地方政府政治锦标赛中的权重，从而为深化改革，加快农村金融组织创新提供更夯实的制度保障基础。

关键词：农村金融组织；地方政府行为； 政治锦标赛

中图分类号：F8323文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）08011305

一、引言

经过多年的改革与发展，我国农村金融组织体系初步建立，但是，农村金融仍旧是我国整体金融体系中最薄弱的部分，可以用“量少质差”来形容：长期以来农村金融服务以国有商业银行和农村信用社为主体，其他类型金融机构几乎没有。银监会的调查表明，截至2010年全国有2 312个乡镇没有任何金融机构的存在；另外，我国金融市场呈现明显的二元性：一方面表现为农村金融市场与城市金融市场分割严重，农村金融市场发展落后于城市金融，农村地区金融机构数量不断缩减、农村资金持续外流，农村贷款供给严重不足；另一方面表现为正规金融与非正规金融的并存。根据农业部两万多个农村固定观察点的统计，2010年，农户借贷首要的资金来源为私人借款即民间借贷，占到5291%；银行贷款（主要是农行）占到2031%，信用社贷款占到2559%。

鉴于此，早在2006年，银监会就对农村金融体系开始了改革，设立村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融组织，以期改善我国农村金融生态现状。这一改革措施事实上已经取得了一定成果，农村新型金融组织无论是质量还是数量都有了较大幅度的增长。据统计， 截至2012年9月末，全国已组建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构858家，其中村镇银行799家，金融机构空白乡镇减少至1 686个，已开业新型农村金融机构各项贷款余额已达1 316亿元。

新型农村金融机构在农村异军突起，部分弥补了农村金融服务不足的问题，但是我国农村金融机构发展依然任重道远，这源于我国农村金融生态结构的制度缺陷。从某种意义上讲，我国农村现有正式金融制度安排实际上是一种从农村“抽血”的机制，造成我国农村金融生态结构的空洞化，严重妨碍农村经济的可持续发展，制约统筹城乡发展目标的实现。在农村金融组织的创新过程中，政府主导型模式体现得依然明显，政府依然是农村金融组织创新的主体动力。政府通过农村金融制度安排实现对农村金融资源配置的“帕累托改进”，是原有农村金融增量改革的结果。可以说，政府能否选择适宜的制度变迁方式以及政府对制度变迁过程的掌控能力是决定农村金融制度变迁成功与否的重要因素。因此，探讨我国农村金融组织创新中的政府尤其是地方政府的功能定位和行为分析十分必要。

二、“双失灵”下的中国农村金融生态现状

我国农村金融市场是一个复杂的金融生态结构，在这个结构中，政府、金融资本供给者、农村金融产品需求者、金融组织组成了一个复杂的相互关联相互影响的网络，其主要利益相关方如图1所示。

在这个复杂的农村金融生态结构中，政府始终是农村金融资源的主要配置者。政府直接或者间接控制着主要的金融资源，运用行政手段干预金融市场和企业，垄断、价格和市场准入的管制、地方保护等一系列危害农村市场经济体制的因素尚未完全消除，不仅破坏了市场配置资源的功能，还造成了大量的垄断和权力寻租。由于政府职能定位模糊，政府功能发挥不完善，使得一些制度安排无法满足实际经济需求，政府由于信息不对称等因素，无法真正了解制度需求，出现了有效制度供给不足，导致在农村金融体系内部无法形成有效市场力量内生成符合金融市场需求的金融组织。因此，在制度供给的动力来源方面，政府行为的合理边界必须划分清楚。而中央和地方政府的行为特征也是有差异的，对农村金融组织发展的影响有所不同。实行改革后，中央政府实行了放权让利改革和“分灶吃饭”的财政体制，地方政府有了自身利益和资源支配权，利用金融资源推动地方经济发展就成为可能。地方政府的行为也在很大程度上影响着农村的金融生态结构。由于农村正式金融远远不能与农村金融服务需求的多层次性和多样性相匹配，农村金融需求与格局日益边缘化。因政府功能的错位与不当干预，单一化和垄断化的无效率市场，所有权主体缺位与产权缺失下的金融交易行为扭曲，农村非正式金融也受到严重压制[1]。虽然中央政府有关政策和相关法律对非正规金融严格禁止，但由于许多农村非正规金融对地方政府有着潜在的利益和关系，因此，地方政府对本区域内非正规金融的态度和行为与中央政府往往不一致。中央政府作为国民经济的宏观调控者，必然承担起防范金融风险的重任，一些金融政策目标是为了促进农村新型金融机构的稳步发展。但实际执行过程中由于存在复杂的利益牵扯，有可能会遇到地方政府的推诿。部分原因在于：在金融组织发展的博弈中，中央政府始终处于明显的信息劣势，无法真正地从微观上去监督数量庞大的农村金融机构的具体运作；地方政府也由于农村金融机构的管理水平较低、经营风险过高等原因，很少有积极性和动力去促进农村金融机构的发展，更不用说用地方财政资金全力支持农村金融机构的发展。这样，农村金融组织创新的步伐迟缓也就不足为奇了。

在我国农村金融市场发育过程中，农村金融市场一定程度上存在着信息不对称、风险控制差等问题，出现了农村金融市场生态结构下的“市场失灵”和“负外部性”。实证经验证明市场逻辑的存在和市场逻辑的局限性：如果任由农村金融市场自然发育，必然会出现大量农村资金的非农化，在市场逻辑下，无论做出怎样的努力，都无法治愈农村的融资饥渴症[2]。从更深的层面来看，中国农村金融改革的瓶颈实际上是以农民为主体的互助金融组织与制度的缺失[3]，是政府与市场“双失灵”的结果。与市场机制一样，政府行为机制也存在着缺陷，政府优势的充分发挥有着一定的假定前提，即存在着一个信息灵通、高效、理性的且没有自己特殊利益的社会代表机关的政府，政府被看作是有能力纠正市场失灵偏差的全能代表机构[4]。 这就为政府介入提供了充分理由，政府介入往往以正式金融制度取代非正式金融制度，但往往存在信息不对称，导致政府决策失误，致使资源配置效率降低，农村融资困境恶化，又带来了“政府失灵”。农村金融市场的发展证明，政府过度干预的公共金融政策一定程度上加剧了农村金融抑制，降低了农村金融市场效率，如现行的新型农村金融机构规定仍然排斥社会资本，这种制度设计客观上限制了民间资本的积极性，影响了金融资源的优化配置。当然，政府对经济生活的干预，对于克服市场机制的局限性起到了一定作用，但在经济逐渐走向成熟后，政府对经济的干预便逐渐从直接转为间接，从有形转为无形[5]。政府的作用是否有效发挥，直接关系着我国新型农村金融组织能否健康发展。因此，深入分析地方政府行为对农村新型金融组织发展的影响尤为必要。

三、农村新型金融组织发展的困境：政治锦标赛下的地方政府行为

在我国，农村金融改革由中央政府制定大的战略方针，而具体执行是由地方政府完成，这种中央政府和地方政府在目标上的不一致，有可能对农村金融改革的结果产生一定影响。中央政府的目标是通过农村金融改革促进农业长期稳定发展，在扶持农村信用社的同时，也鼓励农村新型金融组织建设，力图建立多渠道、立体式的农村金融体系，其战略目标更加长远。但是地方政府由于政绩压力，更需要“短平快”，这就决定了地方政府在决策时不可能像中央政府那样做长远考虑，而是更愿意将工作重心放在如何提高农民贷款数量这样的具体问题上。这也解释了自2006年我国新型农村金融机构发展滞缓的原因就在于地方政府推动不力：由于扶植农村新型金融组织需要占用大量财政资金，成本过高，而支持农村信用社的成本相对较低，导致一些地方政府在推动新型金融机构发展方面显得动力不足。

从目前的实际情况来看，农村信用合作社的资金最为雄厚，能够提供的贷款数量最多，而且基本不需要地方政府直接投入资金支持。数据显示：截至2011年9月，全国农村信用社涉农贷款达到46万亿元，占农村中小金融机构各项贷款的474%，占银行业涉农贷款总额的328%。而农村新型金融组织在我国发展极为缓慢，资金匮乏，地方政府如果要支持其发展，必须投入大量资金，因此，地方政府通常不会选择支持农村新型金融组织的发展，而是更紧密地开展和农村信用社的合作，其根本原因就在于现行的政治锦标赛体制，即中央政府主要以经济产出作为考核地方官员的政治晋升制度。

在现行体制下，我国的政府结构属于单一制，从中央政府到地方基层政府逐级管辖，形成金字塔状的层级体系，在各级官员来源上，存在直接选举和上级任命两种形式。虽然我国在基层开展直接选举已经有了一段时间，但是从根本上来说，最主要的还是实行政府官员选拔制[6]，各级政府官员除了对自己管辖范围内的民众负责之外，更加重要的是对上级负责。晋升的标准由上级制定，最重要和最常见的指标是GDP增长率，同级地方政府官员实质上都处于一种“政治锦标赛”模式中[7]。政治锦标赛的晋升决策权在上级政府，这就事实上造成了各级政府对上负责的局面。各级竞赛者在确定主要指标权重的时候，更多的是揣摩上级的旨意，而对有关群众福祉的指标常常忽略。在政治锦标赛的压力下，地方政府需要“短平快”的出成绩，这就要求地方政府采用最小的成本管理方法，将有限的资金投入更加重要的领域。地方政府和中央政府相比，更倾向于尽快出成绩，促进地方经济的高速发展。对比农村信用社和农村新型金融组织就可以发现，地方政府如果同农村信用社合作具有更多的优势。其中很重要的原因是，农村信用社的运营模式已经比较成熟，能够自我良好运转，马上就能见效益。而农村新型金融组织在发展初期，不仅自身无法为地方提供更多的资金，很多还需要地方政府给予财政和税收支持，这样就可能占用了地方财政的资金，所以，地方政府发展农村信用社具有更低的成本和更高的效率。这就解释了为什么当前地方政府，尤其是基层政府更愿意和农村信用社合作的原因。

从地方政府的角度来说，无论是村镇银行、小额贷款公司还是农村资金互助社，这些农村新型金融组织如果能够自己发展起来，成为农村信贷的重要力量，当然对所有各方都是理想的结果。但是，就目前情况来看，这些农村新型金融组织的发展还处于较为初级阶段，离中央政府希望的目标还很远。地方政府在政治锦标赛的压力下与其扶持农村新型金融组织，等待其缓慢的见到效益，不如直接和农村信用社合作，用政府担保，推动其发放更多的贷款，这样更加容易在政治锦标赛中占据优势地位。一般来说，像农村新型金融组织这样发展处于初级阶段的经济组织，如果缺乏地方政府的实质性支持，靠其自身发展，是很难取得较大进步的。因此，作为中央政府，如果希望通过加强农村新型金融组织建设，解决农村金融信贷不足的局面，推进农村金融改革，就必须通过机制设计，促使地方政府支持农村新型金融组织建设。比较现实可行的方案是，政府在那些可形成自由市场竞争的领域的退出速率与私人金融资本的跟进速率保持时间上和空间上的协调，而政府在农村金融中的功能扩展既可以通过继续扩大金融服务边界实现，也可以通过扶植私人金融的发展实现[8]。

四、地方政府推动农村金融组织发展的机制设计思路

中央政府作为委托人，可以通过机制设计促进地方政府做出符合委托人要求的决策。一般来说，委托代理关系的关键是如何设计激励相容约束，使委托人和代理人的利益相一致，这样代理人才会采取委托人希望的努力水平完成工作。现在假定地方政府如果不努力推进农村新型金融组织建设，仍然能够获得的效用为。假定地方政府的负效应为其努力水平的单调递增函数C=C（e），C′>0，C″>0。现在，假如地方政府能够选择努力水平e在某个区间连续分布，推进农村新型金融组织建设的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根据地方政府的推进成果R进行一定的奖励，奖励水平为w，可知w=w（R）=w[R（e）]。这样，地方政府的收益为：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥时，地方政府才有动力推动农村新型金融组织建设，否则地方政府不会采取任何行动，该式即地方政府的参与约束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

对上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何时候能够按照中央政府的最大利益行事，就必须让下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

该式即为双方的激励相容约束。

在锦标赛模式中，要更为复杂一些。可以从博弈论中探讨两个竞赛者的模型导出一般结论[9]：假定有两个竞赛者，产出函数为Ri=ei+εi，i=1，2，ε为随机扰动项，扰动项相当于从分布密度为f（ε），均值为0的概率分布中独立抽取。为鼓励竞赛者努力工作，委托人宣布，产出高的竞赛者将获得高奖励wh，产出低的竞赛者只能获得低奖励wl。假定竞赛者得知委托人的奖励水平后，即选择自己的努力水平ei，ei≥0，很显然，竞赛者获得的效用u（w，e）=w-C（e）。

这是一个两阶段的动态博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，对竞赛者来说这两个数额为已知不变因素。假定竞赛者为风险中性，随后选择了努力水平为（e*1，e*2），那么每个竞赛者的纳什均衡策略即给定对方的选择，自己选择的努力程度要使自己的利益最大化，即对任意i，e*i必为下列最大问题解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括号中不等式成立的概率，对上式最大化后可得：

三、农村新型金融组织发展的困境：政治锦标赛下的地方政府行为

在我国，农村金融改革由中央政府制定大的战略方针，而具体执行是由地方政府完成，这种中央政府和地方政府在目标上的不一致，有可能对农村金融改革的结果产生一定影响。中央政府的目标是通过农村金融改革促进农业长期稳定发展，在扶持农村信用社的同时，也鼓励农村新型金融组织建设，力图建立多渠道、立体式的农村金融体系，其战略目标更加长远。但是地方政府由于政绩压力，更需要“短平快”，这就决定了地方政府在决策时不可能像中央政府那样做长远考虑，而是更愿意将工作重心放在如何提高农民贷款数量这样的具体问题上。这也解释了自2006年我国新型农村金融机构发展滞缓的原因就在于地方政府推动不力：由于扶植农村新型金融组织需要占用大量财政资金，成本过高，而支持农村信用社的成本相对较低，导致一些地方政府在推动新型金融机构发展方面显得动力不足。

从目前的实际情况来看，农村信用合作社的资金最为雄厚，能够提供的贷款数量最多，而且基本不需要地方政府直接投入资金支持。数据显示：截至2011年9月，全国农村信用社涉农贷款达到46万亿元，占农村中小金融机构各项贷款的474%，占银行业涉农贷款总额的328%。而农村新型金融组织在我国发展极为缓慢，资金匮乏，地方政府如果要支持其发展，必须投入大量资金，因此，地方政府通常不会选择支持农村新型金融组织的发展，而是更紧密地开展和农村信用社的合作，其根本原因就在于现行的政治锦标赛体制，即中央政府主要以经济产出作为考核地方官员的政治晋升制度。

在现行体制下，我国的政府结构属于单一制，从中央政府到地方基层政府逐级管辖，形成金字塔状的层级体系，在各级官员来源上，存在直接选举和上级任命两种形式。虽然我国在基层开展直接选举已经有了一段时间，但是从根本上来说，最主要的还是实行政府官员选拔制[6]，各级政府官员除了对自己管辖范围内的民众负责之外，更加重要的是对上级负责。晋升的标准由上级制定，最重要和最常见的指标是GDP增长率，同级地方政府官员实质上都处于一种“政治锦标赛”模式中[7]。政治锦标赛的晋升决策权在上级政府，这就事实上造成了各级政府对上负责的局面。各级竞赛者在确定主要指标权重的时候，更多的是揣摩上级的旨意，而对有关群众福祉的指标常常忽略。在政治锦标赛的压力下，地方政府需要“短平快”的出成绩，这就要求地方政府采用最小的成本管理方法，将有限的资金投入更加重要的领域。地方政府和中央政府相比，更倾向于尽快出成绩，促进地方经济的高速发展。对比农村信用社和农村新型金融组织就可以发现，地方政府如果同农村信用社合作具有更多的优势。其中很重要的原因是，农村信用社的运营模式已经比较成熟，能够自我良好运转，马上就能见效益。而农村新型金融组织在发展初期，不仅自身无法为地方提供更多的资金，很多还需要地方政府给予财政和税收支持，这样就可能占用了地方财政的资金，所以，地方政府发展农村信用社具有更低的成本和更高的效率。这就解释了为什么当前地方政府，尤其是基层政府更愿意和农村信用社合作的原因。

从地方政府的角度来说，无论是村镇银行、小额贷款公司还是农村资金互助社，这些农村新型金融组织如果能够自己发展起来，成为农村信贷的重要力量，当然对所有各方都是理想的结果。但是，就目前情况来看，这些农村新型金融组织的发展还处于较为初级阶段，离中央政府希望的目标还很远。地方政府在政治锦标赛的压力下与其扶持农村新型金融组织，等待其缓慢的见到效益，不如直接和农村信用社合作，用政府担保，推动其发放更多的贷款，这样更加容易在政治锦标赛中占据优势地位。一般来说，像农村新型金融组织这样发展处于初级阶段的经济组织，如果缺乏地方政府的实质性支持，靠其自身发展，是很难取得较大进步的。因此，作为中央政府，如果希望通过加强农村新型金融组织建设，解决农村金融信贷不足的局面，推进农村金融改革，就必须通过机制设计，促使地方政府支持农村新型金融组织建设。比较现实可行的方案是，政府在那些可形成自由市场竞争的领域的退出速率与私人金融资本的跟进速率保持时间上和空间上的协调，而政府在农村金融中的功能扩展既可以通过继续扩大金融服务边界实现，也可以通过扶植私人金融的发展实现[8]。

四、地方政府推动农村金融组织发展的机制设计思路

中央政府作为委托人，可以通过机制设计促进地方政府做出符合委托人要求的决策。一般来说，委托代理关系的关键是如何设计激励相容约束，使委托人和代理人的利益相一致，这样代理人才会采取委托人希望的努力水平完成工作。现在假定地方政府如果不努力推进农村新型金融组织建设，仍然能够获得的效用为。假定地方政府的负效应为其努力水平的单调递增函数C=C（e），C′>0，C″>0。现在，假如地方政府能够选择努力水平e在某个区间连续分布，推进农村新型金融组织建设的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根据地方政府的推进成果R进行一定的奖励，奖励水平为w，可知w=w（R）=w[R（e）]。这样，地方政府的收益为：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥时，地方政府才有动力推动农村新型金融组织建设，否则地方政府不会采取任何行动，该式即地方政府的参与约束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

对上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何时候能够按照中央政府的最大利益行事，就必须让下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

该式即为双方的激励相容约束。

在锦标赛模式中，要更为复杂一些。可以从博弈论中探讨两个竞赛者的模型导出一般结论[9]：假定有两个竞赛者，产出函数为Ri=ei+εi，i=1，2，ε为随机扰动项，扰动项相当于从分布密度为f（ε），均值为0的概率分布中独立抽取。为鼓励竞赛者努力工作，委托人宣布，产出高的竞赛者将获得高奖励wh，产出低的竞赛者只能获得低奖励wl。假定竞赛者得知委托人的奖励水平后，即选择自己的努力水平ei，ei≥0，很显然，竞赛者获得的效用u（w，e）=w-C（e）。

这是一个两阶段的动态博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，对竞赛者来说这两个数额为已知不变因素。假定竞赛者为风险中性，随后选择了努力水平为（e*1，e*2），那么每个竞赛者的纳什均衡策略即给定对方的选择，自己选择的努力程度要使自己的利益最大化，即对任意i，e*i必为下列最大问题解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括号中不等式成立的概率，对上式最大化后可得：

三、农村新型金融组织发展的困境：政治锦标赛下的地方政府行为

在我国，农村金融改革由中央政府制定大的战略方针，而具体执行是由地方政府完成，这种中央政府和地方政府在目标上的不一致，有可能对农村金融改革的结果产生一定影响。中央政府的目标是通过农村金融改革促进农业长期稳定发展，在扶持农村信用社的同时，也鼓励农村新型金融组织建设，力图建立多渠道、立体式的农村金融体系，其战略目标更加长远。但是地方政府由于政绩压力，更需要“短平快”，这就决定了地方政府在决策时不可能像中央政府那样做长远考虑，而是更愿意将工作重心放在如何提高农民贷款数量这样的具体问题上。这也解释了自2006年我国新型农村金融机构发展滞缓的原因就在于地方政府推动不力：由于扶植农村新型金融组织需要占用大量财政资金，成本过高，而支持农村信用社的成本相对较低，导致一些地方政府在推动新型金融机构发展方面显得动力不足。

从目前的实际情况来看，农村信用合作社的资金最为雄厚，能够提供的贷款数量最多，而且基本不需要地方政府直接投入资金支持。数据显示：截至2011年9月，全国农村信用社涉农贷款达到46万亿元，占农村中小金融机构各项贷款的474%，占银行业涉农贷款总额的328%。而农村新型金融组织在我国发展极为缓慢，资金匮乏，地方政府如果要支持其发展，必须投入大量资金，因此，地方政府通常不会选择支持农村新型金融组织的发展，而是更紧密地开展和农村信用社的合作，其根本原因就在于现行的政治锦标赛体制，即中央政府主要以经济产出作为考核地方官员的政治晋升制度。

在现行体制下，我国的政府结构属于单一制，从中央政府到地方基层政府逐级管辖，形成金字塔状的层级体系，在各级官员来源上，存在直接选举和上级任命两种形式。虽然我国在基层开展直接选举已经有了一段时间，但是从根本上来说，最主要的还是实行政府官员选拔制[6]，各级政府官员除了对自己管辖范围内的民众负责之外，更加重要的是对上级负责。晋升的标准由上级制定，最重要和最常见的指标是GDP增长率，同级地方政府官员实质上都处于一种“政治锦标赛”模式中[7]。政治锦标赛的晋升决策权在上级政府，这就事实上造成了各级政府对上负责的局面。各级竞赛者在确定主要指标权重的时候，更多的是揣摩上级的旨意，而对有关群众福祉的指标常常忽略。在政治锦标赛的压力下，地方政府需要“短平快”的出成绩，这就要求地方政府采用最小的成本管理方法，将有限的资金投入更加重要的领域。地方政府和中央政府相比，更倾向于尽快出成绩，促进地方经济的高速发展。对比农村信用社和农村新型金融组织就可以发现，地方政府如果同农村信用社合作具有更多的优势。其中很重要的原因是，农村信用社的运营模式已经比较成熟，能够自我良好运转，马上就能见效益。而农村新型金融组织在发展初期，不仅自身无法为地方提供更多的资金，很多还需要地方政府给予财政和税收支持，这样就可能占用了地方财政的资金，所以，地方政府发展农村信用社具有更低的成本和更高的效率。这就解释了为什么当前地方政府，尤其是基层政府更愿意和农村信用社合作的原因。

从地方政府的角度来说，无论是村镇银行、小额贷款公司还是农村资金互助社，这些农村新型金融组织如果能够自己发展起来，成为农村信贷的重要力量，当然对所有各方都是理想的结果。但是，就目前情况来看，这些农村新型金融组织的发展还处于较为初级阶段，离中央政府希望的目标还很远。地方政府在政治锦标赛的压力下与其扶持农村新型金融组织，等待其缓慢的见到效益，不如直接和农村信用社合作，用政府担保，推动其发放更多的贷款，这样更加容易在政治锦标赛中占据优势地位。一般来说，像农村新型金融组织这样发展处于初级阶段的经济组织，如果缺乏地方政府的实质性支持，靠其自身发展，是很难取得较大进步的。因此，作为中央政府，如果希望通过加强农村新型金融组织建设，解决农村金融信贷不足的局面，推进农村金融改革，就必须通过机制设计，促使地方政府支持农村新型金融组织建设。比较现实可行的方案是，政府在那些可形成自由市场竞争的领域的退出速率与私人金融资本的跟进速率保持时间上和空间上的协调，而政府在农村金融中的功能扩展既可以通过继续扩大金融服务边界实现，也可以通过扶植私人金融的发展实现[8]。

四、地方政府推动农村金融组织发展的机制设计思路

中央政府作为委托人，可以通过机制设计促进地方政府做出符合委托人要求的决策。一般来说，委托代理关系的关键是如何设计激励相容约束，使委托人和代理人的利益相一致，这样代理人才会采取委托人希望的努力水平完成工作。现在假定地方政府如果不努力推进农村新型金融组织建设，仍然能够获得的效用为。假定地方政府的负效应为其努力水平的单调递增函数C=C（e），C′>0，C″>0。现在，假如地方政府能够选择努力水平e在某个区间连续分布，推进农村新型金融组织建设的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根据地方政府的推进成果R进行一定的奖励，奖励水平为w，可知w=w（R）=w[R（e）]。这样，地方政府的收益为：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥时，地方政府才有动力推动农村新型金融组织建设，否则地方政府不会采取任何行动，该式即地方政府的参与约束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

对上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何时候能够按照中央政府的最大利益行事，就必须让下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

该式即为双方的激励相容约束。

在锦标赛模式中，要更为复杂一些。可以从博弈论中探讨两个竞赛者的模型导出一般结论[9]：假定有两个竞赛者，产出函数为Ri=ei+εi，i=1，2，ε为随机扰动项，扰动项相当于从分布密度为f（ε），均值为0的概率分布中独立抽取。为鼓励竞赛者努力工作，委托人宣布，产出高的竞赛者将获得高奖励wh，产出低的竞赛者只能获得低奖励wl。假定竞赛者得知委托人的奖励水平后，即选择自己的努力水平ei，ei≥0，很显然，竞赛者获得的效用u（w，e）=w-C（e）。

这是一个两阶段的动态博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，对竞赛者来说这两个数额为已知不变因素。假定竞赛者为风险中性，随后选择了努力水平为（e*1，e*2），那么每个竞赛者的纳什均衡策略即给定对方的选择，自己选择的努力程度要使自己的利益最大化，即对任意i，e*i必为下列最大问题解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括号中不等式成立的概率，对上式最大化后可得：