城市化过程中的土地资本化与产业结构转型

彭昱

摘要：土地资本化是长期以来我国经济快速发展的重要推动因素。以地方政府为主导的土地资本化，通过资本集聚与政府投资促进了我国的工业化和城市化。本文利用1995—2010年的面板数据，对土地资本化所引起的产业结构变化进行经验检验，结果表明土地资本化是近年来我国工业化快速推进的重要原因。但这一模式不可持续，未来应通过深化土地制度改革，逐步实现自主的土地资本化以推动土地资源利用的集约化和规模化，实现我国的产业结构转型。

关键词：城市化；土地资本化；产业结构转型

中图分类号：F3203文献标识码：A文章编号：1000176X（2014）08004006

土地资本化是长期以来我国经济快速发展的重要推动因素。从某种程度上来看，我国的工业化和城市化又是土地资本化的演进过程。无论是早期的城市化还是当前强调的市民化，土地资本化都从中扮演了重要的角色。然而，由于土地制度改革的滞后，我国的城市化和经济发展都受到了一定程度的制约，产生了严重的扭曲效应。如何转变增长模式、深化体制改革，以实现经济持续快速发展，是当前经济危机阴影下社会各界普遍关注的问题。扩大土地资本化、转变土地资本化模式，无疑是一条重要路径。本文将重点探讨土地资本化及其不同模式对当前我国推进城市化、实现产业结构转型的重要意义与未来改革路径，希望能够通过这些探讨来丰富符合我国国情的土地资本化理论，也希望能够通过这些探讨，对未来推动我国城市化过程中的产业结构转型提供一些启示。

一、城市化过程中的土地资本化

城市化是人、财、物向城市集中的一个过程，因此，城市化不仅包括人的城市化还包括土地的城市化，两者必须同步进行。无论是土地城市化快于人口城市化还是土地城市化慢于人口城市化，都会导致经济社会结构的失衡。城市化过程中，以政府为主导的土地资本化模式使得土地城市化严重快于人口城市化，逐步演变为各级政府的“土地财政”，其所带来的各种问题也逐步对当前的经济体制改革形成倒逼。

简单地说，土地资本化就是土地由资源变为资本的过程，在这一过程中，由于金融机构的参与，使土地以土地债券或其他有价证券的形式实现了土地财产权利的流动。通过土地资本化，位置固定、产权不变的土地资源通过相关产权交易变成了可流动资产。土地资源通过这种间接的市场流转最终实现最优配置。土地参与流转后，土地所有者可以通过交易获得增值收益，土地也更能反映其未来收益的大小，土地也就成为了土地资本。在传统经济学中，生产要素包括土地、资本、劳动和企业家才能，其中土地要素是首位的。土地作为一种有限的稀缺资源，不仅是商品，更是资本品，它不仅能够为土地的所有者或使用者带来收益，还能够为投资者带来较高的预期收益和利润。

我国是发展中国家，根据刘易斯发展模型，发展中国家的劳动力供给相对充裕，发展中国家的现代化主要依赖于土地资源与产业资本的结合。而事实也正如此，由于土地资源的资本化过程受到限制，土地流转不畅，长期以来我国的土地开发与利用程度都处于较低的水平，制约了我国的经济发展。在我国，由于土地的用途和所有权归属受到严格的限制，因此，其资本化过程可以分为两类：一类是国有和集体经济组织内部土地使用权的转让，所有权和用地性质不变；另一类是集体土地向国有土地的转移，不仅包含了产权的让渡，还包含了土地利用方式的转变[1]。

对于土地使用权的内部流转，目前国有土地的流转市场已较为成熟，存在问题较多的是农用地使用权流转。农用地使用权流转即农用地承包农户将土地使用权转让给农村集体内的其他农户或相关经济组织，是承包经营权的流转。在不改变农用地基本用途的条件下，依照相关的法律规定，农户可通过使用权租赁、入股合作等方式对其所承包的集体农业用地进行转让[2]。由于只能转让给特定集体内的其他农户或相关经济组织，而且在现行法律下农民的土地权利很不健全，使得农用地使用权的流转受到了极大限制，制约了我国农业的产业化经营和生产效率的提高，甚至制约了农村人口向城市的流动。

集体土地向国有土地的转移属于农用地变性流转。根据相关流程农用地可通过一定方式转变成城市建设用地，即“农转非”，这是当前农用地资本化过程中的一种重要方式。这种方式在我国近十多年来的快速工业化和城市化过程中较为普遍。以1994年分税制改革、1998年住房市场化改革和2002年“招拍挂”制度推行等为主的系列改革，使城市土地资源引起地方政府的注意，“以地生财”模式逐步为地方政府所厚爱，“农转非”也开始逐步成为地方政府进行城市运营的重要资金来源及融通渠道[3]。特别是处于城郊农用地因其具备的地缘优势成为城市规划与扩容的首选。

在市场经济条件下， 农村土地不仅仅是自然资源与生产要素， 而且还是一种重要的资本。而在我国现有土地制度下，一方面农村集体所有的土地使用性质受到严格限制，农村集体不能够直接与市场发生经济交易；另一方面，在我国现行的农村土地集体所有制下，这种集体所有是模糊不清的，因为村民没有任何可以证明自己土地份额的证书文件，所以他们的权利没有法律保障，这严格制约了农村土地内部流转市场的形成。现行的农村土地制度更多体现的是以土地资源管理和解决农民温饱问题为导向的行政管理，市场的配置作用明显没有发挥太多，从而造成农用土地资本化严重滞后于经济社会发展阶段。

改革开放以来，我国经历了快速的工业化和城市化。与其他国家一样，我国快速的城市化进程也不可避免地产生两种趋势，农地的大规模非农化和农村劳动力的非农就业及迁移。近年来这两种趋势在我国还表现出了独有特征，农地非农化快于农村劳动力的非农就业及迁移即土地城市化要大大快于人口城市化。农地非农化，一方面有力支撑了城市化进程，实现了经济社会的快速发展[4]；另一方面，过快的农地非农化也随之产生了一系列问题，并日益成为我国经济社会发展所面临的重大问题。

土地资本化是城市化的重要依托，为城市发展提供了重要的物质基础[5]。土地资本化的不同方式决定了城市化的不同模式和结果。我国城市化主要有两种模式：一种是政府主导的模式，以土地国有化为依托，通过征地出让方式，地方政府获取了农村土地的级差收益，并以此为城市基础设施建设、招商引资提供资金支持；另一种是农民自主的城市化，即农民通过集体建设用地、宅基地的商品化和资本化，把土地的级差收益留在村庄，同时通过土地的非农化来发展二三产业，推动农村的工业化与城市化，进而使村民能够参与分享工业化和城市化的发展成果。虽然存在这两种不同的城市化模式，但从总体来看，我国的多数城市都选择了政府主导模式，而对农民自主的土地资本化实施了严格的控制，这也是我国以政府为主导的渐进式转轨与发展模式的重要体现。endprint

近年来，以土地资本化为主要驱动力的城市化，已经演变为地方政府的“土地财政”。土地出让金收入已经成为地方政府的主要收入来源，而以土地为抵押物进行融资也成为地方政府的主要融资方式[6]。“征地—出让—税费—抵押融资—再征地”已成为土地资本化驱动城市化的普遍模式。而地方政府、房地产开发商和金融机构成为这一利益链条上的共同受益者。与此同时，我国的经济社会结构也日益失衡，产业结构日趋不合理。

二、土地资本化的产业结构效应

我国的城市化道路和模式与西方国家有很大差别，最重要的特征是具有明显的政府主导性。在我国城市化过程中，一方面早期政府通过户籍制度控制城市化的进程；另一方面当前政府通过土地资本化来推动城市化，主要表现为大量的农地转用和城市建成区面积的不断扩大。诚然，在改革的初期，政府主导的发展模式保证了经济社会的稳定发展，但随着改革的深入，以政府为主导的发展模式带来的更多的是扭曲效应。土地资本化过程同样也不例外。

在土地公有制下，土地资本化本质上是土地使用权的资本化。由于现行土地产权制度的排他性弱、转让困难和不具有继承性等不足，使农村土地资本化受到严格的限制。城乡二元的土地制度使农村土地使用权体现为生产资料属性而城市土地使用权体现为物权属性。通过低成本征收农村集体土地转为城市国有土地再进行出让，使土地实现了初级资本化，其所释放的市场价值成为地方政府经营城市的主要资金来源。

地方政府土地资本化收益的取得与其对国有土地的用途安排与出让方式密切相关。从用途来看，可主要分为工业用地和商住用地两类。对于工业用地的出让，地方政府为吸引投资，往往在对低成本征用的农业用地进行配套基础设施开发之后，将其以较低的价格甚至是零地价协议出让给工业企业。在工业用地的出让中，地方政府往往无利可图甚至是亏损的。这种工业用地的低价供给推动了工业化的快速发展，但过度的工业用地供给也造成了产业结构的不合理、城市用地结构的不合理、土地资源的浪费，甚至造成了高污染高能耗产业的非市场化发展。对商住用地的出让，地方政府往往以“招拍挂”的形式高价出售，一方面可以赚取高额的土地出让金；另一方面可以获得商业尤其是建筑业和房地产业后续发展所缴纳的营业税，既有利于培育预算内税基，又可以拓展预算外收入[7]。这也使得地方政府与房价联系在了一起，甚至地方政府成为地价房价高起的推手。

首先，土地价格的快速上涨导致相关产业畸形发展。地方政府财政不断扩张，地方政府投资会对产业结构变动产生重要的诱导作用。地方政府的不当干预往往导致产业发展与市场脱钩，如部分新兴产业出现大规模产能过剩。其次，房价的持续上涨使房地产及相关产业发展过快，如建材、五金和电器等，推高了房地产泡沫。最后，房价地价过快上涨，扭曲了市场价格体系，不同产业抵抗成本冲击的能力不同，房价的上升，意味着生活成本（如房租和交通费等）和资本成本的升高，降低了制造业企业的市场竞争力。

由于大部分土地的非资本性，一方面导致我国土地资源非常紧张，“18亿亩红线”已经岌岌可危；另一方面土地荒废严重，特别是农村地区出现大面积土地撂荒。此外，由于资本属性难以在市场条件下显现，使得乡村利用集体建设用地来兴办工业的相对集中区普遍存在着严重的土地闲置与浪费现象，且这些用地的投资强度较低、利用粗放。而地方政府低价征地所支撑的工业化往往导致工业投资的门槛降低，地方政府这种粗放式土地开发行为激发了土地对于其他要素的替代，导致土地资源使用效率的低下，也使得建设扩张与耕地保护的矛盾日趋严重。

通过土地资本化，可以促使我国摆脱发展过程中经济和金融的双重困境，重新激发城乡经济发展的活力[8]。以城市为中心，农村为腹地，将大大拓展经济发展空间。首先，土地资本化可以促进工业化的快速发展与转型升级，高能耗、高污染的高成本企业将在竞争中被淘汰[9]。其次，随着其对城市化的促进，服务业将快速发展。最后，随着农业土地的流转与集聚，农业产业化与现代化将会有序推进。

三、经验分析

综上，以政府为主导的土地资本化会导致工业化的快速发展和产业结构扭曲。本文使用我国1995—2010年的省级面板数据经验分析土地资本化引起的产业结构效应。产业结构效应以各地区第二产业增加值占国内生产总值的比重（Y2）作为工业水平的代理变量；土地资本化用各地区土地出让面积（LS）和土地出让金（LF）来衡量；为保证模型的稳定性，选取各地区人力资本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、财政分权程度（X4）和对外开放度（X5）作为模型控制变量，这些指标有效衡量了各收入水平、城市集聚效应、规模效应、政府间竞争及地区开放程度等对产业结构变动的影响。我国各地区土地资本化与工业化水平的计量模型分别如下：endprint

近年来，以土地资本化为主要驱动力的城市化，已经演变为地方政府的“土地财政”。土地出让金收入已经成为地方政府的主要收入来源，而以土地为抵押物进行融资也成为地方政府的主要融资方式[6]。“征地—出让—税费—抵押融资—再征地”已成为土地资本化驱动城市化的普遍模式。而地方政府、房地产开发商和金融机构成为这一利益链条上的共同受益者。与此同时，我国的经济社会结构也日益失衡，产业结构日趋不合理。

二、土地资本化的产业结构效应

我国的城市化道路和模式与西方国家有很大差别，最重要的特征是具有明显的政府主导性。在我国城市化过程中，一方面早期政府通过户籍制度控制城市化的进程；另一方面当前政府通过土地资本化来推动城市化，主要表现为大量的农地转用和城市建成区面积的不断扩大。诚然，在改革的初期，政府主导的发展模式保证了经济社会的稳定发展，但随着改革的深入，以政府为主导的发展模式带来的更多的是扭曲效应。土地资本化过程同样也不例外。

在土地公有制下，土地资本化本质上是土地使用权的资本化。由于现行土地产权制度的排他性弱、转让困难和不具有继承性等不足，使农村土地资本化受到严格的限制。城乡二元的土地制度使农村土地使用权体现为生产资料属性而城市土地使用权体现为物权属性。通过低成本征收农村集体土地转为城市国有土地再进行出让，使土地实现了初级资本化，其所释放的市场价值成为地方政府经营城市的主要资金来源。

地方政府土地资本化收益的取得与其对国有土地的用途安排与出让方式密切相关。从用途来看，可主要分为工业用地和商住用地两类。对于工业用地的出让，地方政府为吸引投资，往往在对低成本征用的农业用地进行配套基础设施开发之后，将其以较低的价格甚至是零地价协议出让给工业企业。在工业用地的出让中，地方政府往往无利可图甚至是亏损的。这种工业用地的低价供给推动了工业化的快速发展，但过度的工业用地供给也造成了产业结构的不合理、城市用地结构的不合理、土地资源的浪费，甚至造成了高污染高能耗产业的非市场化发展。对商住用地的出让，地方政府往往以“招拍挂”的形式高价出售，一方面可以赚取高额的土地出让金；另一方面可以获得商业尤其是建筑业和房地产业后续发展所缴纳的营业税，既有利于培育预算内税基，又可以拓展预算外收入[7]。这也使得地方政府与房价联系在了一起，甚至地方政府成为地价房价高起的推手。

首先，土地价格的快速上涨导致相关产业畸形发展。地方政府财政不断扩张，地方政府投资会对产业结构变动产生重要的诱导作用。地方政府的不当干预往往导致产业发展与市场脱钩，如部分新兴产业出现大规模产能过剩。其次，房价的持续上涨使房地产及相关产业发展过快，如建材、五金和电器等，推高了房地产泡沫。最后，房价地价过快上涨，扭曲了市场价格体系，不同产业抵抗成本冲击的能力不同，房价的上升，意味着生活成本（如房租和交通费等）和资本成本的升高，降低了制造业企业的市场竞争力。

由于大部分土地的非资本性，一方面导致我国土地资源非常紧张，“18亿亩红线”已经岌岌可危；另一方面土地荒废严重，特别是农村地区出现大面积土地撂荒。此外，由于资本属性难以在市场条件下显现，使得乡村利用集体建设用地来兴办工业的相对集中区普遍存在着严重的土地闲置与浪费现象，且这些用地的投资强度较低、利用粗放。而地方政府低价征地所支撑的工业化往往导致工业投资的门槛降低，地方政府这种粗放式土地开发行为激发了土地对于其他要素的替代，导致土地资源使用效率的低下，也使得建设扩张与耕地保护的矛盾日趋严重。

通过土地资本化，可以促使我国摆脱发展过程中经济和金融的双重困境，重新激发城乡经济发展的活力[8]。以城市为中心，农村为腹地，将大大拓展经济发展空间。首先，土地资本化可以促进工业化的快速发展与转型升级，高能耗、高污染的高成本企业将在竞争中被淘汰[9]。其次，随着其对城市化的促进，服务业将快速发展。最后，随着农业土地的流转与集聚，农业产业化与现代化将会有序推进。

三、经验分析

综上，以政府为主导的土地资本化会导致工业化的快速发展和产业结构扭曲。本文使用我国1995—2010年的省级面板数据经验分析土地资本化引起的产业结构效应。产业结构效应以各地区第二产业增加值占国内生产总值的比重（Y2）作为工业水平的代理变量；土地资本化用各地区土地出让面积（LS）和土地出让金（LF）来衡量；为保证模型的稳定性，选取各地区人力资本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、财政分权程度（X4）和对外开放度（X5）作为模型控制变量，这些指标有效衡量了各收入水平、城市集聚效应、规模效应、政府间竞争及地区开放程度等对产业结构变动的影响。我国各地区土地资本化与工业化水平的计量模型分别如下：endprint

近年来，以土地资本化为主要驱动力的城市化，已经演变为地方政府的“土地财政”。土地出让金收入已经成为地方政府的主要收入来源，而以土地为抵押物进行融资也成为地方政府的主要融资方式[6]。“征地—出让—税费—抵押融资—再征地”已成为土地资本化驱动城市化的普遍模式。而地方政府、房地产开发商和金融机构成为这一利益链条上的共同受益者。与此同时，我国的经济社会结构也日益失衡，产业结构日趋不合理。

二、土地资本化的产业结构效应

我国的城市化道路和模式与西方国家有很大差别，最重要的特征是具有明显的政府主导性。在我国城市化过程中，一方面早期政府通过户籍制度控制城市化的进程；另一方面当前政府通过土地资本化来推动城市化，主要表现为大量的农地转用和城市建成区面积的不断扩大。诚然，在改革的初期，政府主导的发展模式保证了经济社会的稳定发展，但随着改革的深入，以政府为主导的发展模式带来的更多的是扭曲效应。土地资本化过程同样也不例外。

在土地公有制下，土地资本化本质上是土地使用权的资本化。由于现行土地产权制度的排他性弱、转让困难和不具有继承性等不足，使农村土地资本化受到严格的限制。城乡二元的土地制度使农村土地使用权体现为生产资料属性而城市土地使用权体现为物权属性。通过低成本征收农村集体土地转为城市国有土地再进行出让，使土地实现了初级资本化，其所释放的市场价值成为地方政府经营城市的主要资金来源。

地方政府土地资本化收益的取得与其对国有土地的用途安排与出让方式密切相关。从用途来看，可主要分为工业用地和商住用地两类。对于工业用地的出让，地方政府为吸引投资，往往在对低成本征用的农业用地进行配套基础设施开发之后，将其以较低的价格甚至是零地价协议出让给工业企业。在工业用地的出让中，地方政府往往无利可图甚至是亏损的。这种工业用地的低价供给推动了工业化的快速发展，但过度的工业用地供给也造成了产业结构的不合理、城市用地结构的不合理、土地资源的浪费，甚至造成了高污染高能耗产业的非市场化发展。对商住用地的出让，地方政府往往以“招拍挂”的形式高价出售，一方面可以赚取高额的土地出让金；另一方面可以获得商业尤其是建筑业和房地产业后续发展所缴纳的营业税，既有利于培育预算内税基，又可以拓展预算外收入[7]。这也使得地方政府与房价联系在了一起，甚至地方政府成为地价房价高起的推手。

首先，土地价格的快速上涨导致相关产业畸形发展。地方政府财政不断扩张，地方政府投资会对产业结构变动产生重要的诱导作用。地方政府的不当干预往往导致产业发展与市场脱钩，如部分新兴产业出现大规模产能过剩。其次，房价的持续上涨使房地产及相关产业发展过快，如建材、五金和电器等，推高了房地产泡沫。最后，房价地价过快上涨，扭曲了市场价格体系，不同产业抵抗成本冲击的能力不同，房价的上升，意味着生活成本（如房租和交通费等）和资本成本的升高，降低了制造业企业的市场竞争力。

由于大部分土地的非资本性，一方面导致我国土地资源非常紧张，“18亿亩红线”已经岌岌可危；另一方面土地荒废严重，特别是农村地区出现大面积土地撂荒。此外，由于资本属性难以在市场条件下显现，使得乡村利用集体建设用地来兴办工业的相对集中区普遍存在着严重的土地闲置与浪费现象，且这些用地的投资强度较低、利用粗放。而地方政府低价征地所支撑的工业化往往导致工业投资的门槛降低，地方政府这种粗放式土地开发行为激发了土地对于其他要素的替代，导致土地资源使用效率的低下，也使得建设扩张与耕地保护的矛盾日趋严重。

通过土地资本化，可以促使我国摆脱发展过程中经济和金融的双重困境，重新激发城乡经济发展的活力[8]。以城市为中心，农村为腹地，将大大拓展经济发展空间。首先，土地资本化可以促进工业化的快速发展与转型升级，高能耗、高污染的高成本企业将在竞争中被淘汰[9]。其次，随着其对城市化的促进，服务业将快速发展。最后，随着农业土地的流转与集聚，农业产业化与现代化将会有序推进。

三、经验分析

综上，以政府为主导的土地资本化会导致工业化的快速发展和产业结构扭曲。本文使用我国1995—2010年的省级面板数据经验分析土地资本化引起的产业结构效应。产业结构效应以各地区第二产业增加值占国内生产总值的比重（Y2）作为工业水平的代理变量；土地资本化用各地区土地出让面积（LS）和土地出让金（LF）来衡量；为保证模型的稳定性，选取各地区人力资本水平（X1）、人口密度（X2）、城市化水平（X3）、财政分权程度（X4）和对外开放度（X5）作为模型控制变量，这些指标有效衡量了各收入水平、城市集聚效应、规模效应、政府间竞争及地区开放程度等对产业结构变动的影响。我国各地区土地资本化与工业化水平的计量模型分别如下：endprint