对我国行政复议委员会试点的省思

王瑞雪

摘要：以“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”与“相对集中行政复议审理权”为制度核心的行政复议委员会试点，给行政复议改革提供了一种可能的方向。虽然效果良好，但其推广深入也存在不少问题。除却“试点”形式的合法性隐忧，行政复议委员会试点还面临着复议决定的责任主体不明确、纠纷解决成本高、准司法化更难实现以及向基层推广难度大等现实困境，难免沦为一种“精英式救济”路径。因而在行政复议委员会试点推广过程中，应更加重视行政复议机构专职人员工作机制和普通案件处理程序的完善。

关键词：行政复议委员会；运行机制；制度省思；纠纷解决

中图分类号：D9221文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0074-07

“大信访、中诉讼、小复议”的维权格局在我国早已成为一种无奈的社会现象[1]（p.2）。更令人担忧的是，作为一种底线救济手段的信访制度虽然无论从规范意义上抑或在现实语境中一直都处于政治制度边缘地带，但规模一直不降反升[2]；反观完善行政诉讼和行政复议的制度努力虽然从未停歇，其规模却呈不断缩小之势，由于行政复议制度基础更为薄弱，境况也更为堪忧[3]。

在这样的背景下，力图使行政复议成为解决行政纠纷“主渠道”的努力得到了学术界和实务界的一致认同。探索审判之外的纠纷处理机制，对提高社会解决纠纷的整体数量和质量均具有重大意义[4]（p.262）。此外，若能通过行政机关上下级纠错解决的纠纷却耗费当事人大量人力、物力以信访和诉讼方式解决，也不符合“成比例纠纷解决”（Proportionate Dispute Resolution，PDR）①的理念[5]。如何疏导民众将行政纠纷诉诸行政复议制度，以回应民众和政府均希望在正常的体制框架内公平解决纠纷的要求，成为摆在制度设计者面前亟待解决的问题。在这样的背景下，行政复议委员会试点应运而生。

行政复议委员会运行至今，获得了广泛的重视。行政复议委员会试点已经从2007年的8个省、自治区、直辖市增至目前的19个省级单位[6]；在一些省市的政府工作报告中，也将行政复议委员会试点建设视为浓墨重彩的一笔②。

一、成文规范中的“行政复议委员会”

事实上，“行政复议委员会”并不是开展行政复议委员会试点工作后才出现的规范用语，而是一种法律语言的延续。在建国后直至行政复议委员会试点运行的漫长岁月中，“行政复议委员会”曾出现于诸多法规、规章以及其他规范性文件之中。

（一）前试点时代的规定（1949年～2007年）

通过对“最高人民法院网法律文库”进行统计，最早提及“行政复议委员会”的规范是1950年12月15日政务院通过的《税务复议委员会组织通则》。在之后将近四十年的漫长岁月中，几乎再无此相关文件。直至1991年国务院发布《行政复议条例》前后，才又出现了带有“行政复议委员会”用语的文件。譬如《关于成立江苏省人民政府行政复议委员会的通知》（苏政发[1990]140号）和《关于建立行政复议机构问题的通知》（苏政办发[1990]74号），上海市外经贸委发布的《上海市外经贸委行政复议办法》以及《关于广播电影电视行政复议若干规定》，等等。

在这些规定中，“行政复议委员会”的含义为行政复议机构。换言之，“行政复议委员会”与“行政复议办公室”一样，只是不同行政机关选择的不同称谓而已，并没有“合议”的含义，当然也没有“咨询”的功能。这在《国内贸易部行政复议工作办法》（国内贸易部令[1994]2号）中体现得最为明显，该文件规定：“行政复议机构可称行政复议委员会或行政复议办公室，可与法制工作机构合署办公。”

在前试点时代，“行政复议委员会”这一法律用语已经存在，但只是一种依从科层制的安排而并不吸纳专家与社会力量的机构名称，与行政复议办公室的含义别无二致。

（二）试点开展后的规定（2007年至今）

1.中央层级的规定

在2006年前后，主要借鉴日本、韩国与我国台湾地区的“东亚模式”行政复议委员会的设想逐渐浮出水面③。2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署④。《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）的发布则标志着行政复议委员会试点工作正式启动，最初的试点范围为北京、黑龙江、贵州等八个省、直辖市。

改革试点的主要内容为积极探索完善行政复议体制、积极探索完善行政复议组织与积极探索完善行政复议运行机制三项。完善行政复议体制的重点在于通过试点工作积极探索相对集中行政复议审理权。完善行政复议组织的主要措施为将专职行政复议人员和专业人士、专家学者等外部人员吸纳为委员会委员。而在完善行政复议运行机制方面，最需要明确的是行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工⑤。

2.地方层级的规定

在中央文件下发之前，北京的行政复议委员会工作已经依据《北京市人民政府办公厅关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》（京政办发〔2007〕58号）开始有序进行。由于北京市的文件发布于2007年，当时中央文件并未发布，北京模式尚处于摸索阶段的前期，因而规定较为简略。与此类似的还有同年黑龙江省发布的《关于成立黑龙江省人民政府行政复议委员会的通知》（黑政办发〔2007〕27号）。之后，以体制集中为主要模式的“黑龙江经验”和以吸收外部力量参与办案为主要模式的“北京经验”成为试点中的标杆，逐步得以推广。

相较而言，中央文件发布之后的一些省市文件更为详尽具体，操作性更强。以《河南省人民政府办公厅关于开展行政复议委员会试点工作的通知》（豫政办〔2009〕84号）为例，该文件将试点内容归纳为设置行政复议委员会、相对集中行政复议审理权、探索完善行政复议运行机制三项，并分别进行了详细的规定。此外，其他试点省份也纷纷出台了相应的通知。譬如，2010年5月1日，贵州省发布的《省人民政府行政复议委员会试点工作方案》和《省人民政府行政复议委员会工作规则》正式实施。同时，各试点省份的省辖市也纷纷出台了相应的法规或文件，如《哈尔滨市行政复议规定》（哈尔滨市人民政府令〔2008〕186号）、《中山市开展行政复议委员会试点工作方案的通知》（中府办〔2009〕58号）等。目前的行政复议委员会试点通常有以下三个特征：第一，吸收外部人员成为复议委员会委员；第二，行政复议委员会在复议中的功能或者为咨询型（如北京市），或者为案件议决型（如哈尔滨市）；第三，行政复议委员会集中行使行政复议权成为趋势[7]。

二、行政复议委员会的运行机制

从全国看，试点中的行政复议委员会模式大体有三种：一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；三是北京、上海的试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。可以说，“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”⑥和“相对集中行政复议权”是行政复议委员会制度的核心要素。

（一）“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”

1.政府主导是机构、人员、资金保障的关键

政府主导是行政复议委员会的基础要素。行政纠纷与其他类型的纠纷不同，纠纷双方为行政主体与行政相对人，双方力量对比悬殊，为了促使民众相信并将纠纷诉诸行政复议制度，政府主导是保证其公信力的一个基础。具体而言，政府主导主要体现在行政复议委员会的主任委员、副主任委员、常任委员均来自政府部门，非常任委员由政府从专家中选任，有充足的资金保障运行，并且所作出的行政复议决定具有公法意义上的效力。

长期以来，行政复议机构人员不足、人员素质不高是制约行政复议成为行政纠纷解决主渠道的重要因素。面对行政复议委员会机构缺失和人员配备不足的问题，以政府为主导的复议机构建设越发彰显其重要性。以中山市为例，中山市人民政府行政复议委员会于2009年7月14日成立，于同年10月13日正式运作，并同时成立了行政复议中心，市机构编制委员会批准其为正科级事业单位，隶属市法制局管理；核定事业编制6名，设主任1名、副主任1名，人员经费由市财政核拨[8]。这就为行政复议案件听证、委员会议审理案件、研究行政复议工作的疑难问题等提供了机构、人员和资金方面的保障。

2.社会专家参与是专业保障、社会参与和民主决策的手段

行政复议作为一种中立的第三人介入的行政争议解决机制，公正性是衡量它的核心价值[10]（p.59），而实现公正性就必须确保独立性和专业性。在“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”的运行模式中，吸纳专家学者参与决策成为行政复议委员会实现较高独立性和专业性的最重要支撑，也是设立行政复议委员会的最主要初衷。在行政复议中引入专家，并不是行政复议委员会试点后才开始进行的。早在2004年，黑龙江省政府在逐步完善合议、听证制度的同时就建立了行政复议专家咨询制度，对于案情重大、疑难复杂和争议较大的案件，召开专家咨询会议，聘请法律方面的专家学者对案件进行研究并提出法律咨询意见[9]。但真正将专家参与正式引入行政复议的，还是行政复议委员会试点中的“北京模式”。北京市作为最早的试点城市，其吸收外部力量参与办案的经验被广泛推介。

在当前对行政复议委员会专家审议的评价中，均为正面评价。譬如，2007年～2009年，北京行政复议委员会共召开了15次行政复议案件审理会议，审议了37件行政复议案件，委员们所提出的审议意见均被北京市政府的行政复议决定予以采纳[11]；2010年～2012年也审理了34件重大、复杂、疑难行政复议案件[12]。然而，从长远角度来看，专家的作用亦是值得探讨的。身处知识精英层的政策专家多为经济学家、政治学家、政策分析家、法学家或公共管理学家等。依附在知识权力的运作系统中，专家很容易直接取得论述的位置和权力的合法性及其正当性。福柯就曾明确地指出知识本身不仅是一种解放的力量，相对的，知识也可能是一种压迫的工具[13]。当前，更多的专家咨询成为了政府证明自身决策的正当性、为可能出现的责任“解套”并回避社会批评的又一柄“独门暗器”[14]。然而，法学教授加行政官员的组合就可以保证正义吗？专家意见一定不会成为行政机关意见的附庸吗？没有任何法律、行政或职业约束机制作用于专家学者，一定能在普遍意义上保证其意见的质量吗[15]？专家的伦理责任、专业责任，对法庭、当事人以及公众所负有的责任，都是没有完全厘清的问题[16]。此外，外聘委员过多，亦恐有失“行政自我反省”之机能[17]（p.1294）。专家人数有限且事务繁忙，在行政复议真正成为纠纷解决主渠道之后，行政复议案件数量超过了信访与诉讼，他们又能否耗费大量精力处理庞杂的复议案件？这些都是值得我们省思的。已有台湾学者对台湾行政诉愿委员会中的专家角色进行了实证分析，并认为法学专家并没有对行政决定的撤销率产生决定性影响，专家对程序的审查远多于对实质合法性的考量[18]。

（二）相对集中行政复议审理权

我国行政复议法没有规定设立相对独立和统一的行政复议机构，而是由行政复议机关内部的法制工作机构承担行政复议的任务，行政复议机构具有非独立性、从属性的特点，这种制度安排对行政复议功能的发挥产生了消极的影响[19]。相对集中行政复议审理权改变了这一现状，它要求各试点单位办理行政复议案件要在以法定行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下，合理整合行政复议资源，积极探索集中办案力量和集中办理案件的办法。试点单位的组成部门不再单独受理和审理行政复议案件，由试点单位集中受理和审理行政复议案件，以法定行政复议机关的名义作出决定。法定行政复议机关不得以任何理由拖延或者拒绝作出行政复议决定。以黑龙江省为例，该省政府本级已集中了除农垦、森工之外所有省级各部门的行政复议审理权，并将试点扩大到了全部（12个）地级市。

相对集中行政复议审理权遵循“统一受理、集中审查、分别决定”的制度模式，实行立案权与调查权、调查权与议决权相分离。对申请复议的案件进行统一受理与调查由行政复议委员会办公室负责，审理权则交由行政复议委员会。以哈尔滨市行政复议委员会为例，它将行政复议程序分为简易程序、调解程序和一般程序三类。简易程序案件由行政复议委员会办公室进行审理；一般程序案件，能调解的调解，调解未果的案件全部交由复议委员会议决，而决定权依然归属于原法定复议机关。这样的相对集中与职责分离共同保证了行政复议的效率与公平，但也产生了重要的制度疑问：对于带有专家意见与合议色彩的行政复议委员会决定，原法定复议机关是否要进行实质性审查，抑或仅是扮演一个程序性角色？如果需要进行实质性审查，那么审查标准与否决程序如何？如果仅扮演一个程序性角色，那么谁应当对该复议决定负责呢？这也就将问题延伸到了行政复议与行政诉讼的衔接制度上，或许，改变行政复议机关变更行政决定后将成为被告的规定⑦[20]，将行政复议责任与法律责任剥离，将行政复议制度视为更贴近仲裁制度的一种设计安排，将会对解决责任归属问题有所裨益。

三、行政复议委员会制度省思

（一）形式疑虑——“试点”繁荣之下的合法性隐忧

作为在试点中逐步推行的一个非成文法的制度，行政复议委员会实际上通过相对集中行政复议审理权改变了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关和行政复议机构职责的规定。值得注意的是，行政复议委员会是相对集中行政复议审理权，不是相对集中行政复议权。对比相对集中行政处罚权和许可权，不同点是处罚权和许可权的相对集中都是通过立法实现的，相比之下，“试点通知”位阶显然过低，在改变原有的机构设置方面显得很乏力，“相对集中复议审理权”相当于打了一个擦边球，签发复议决定的机关还是原机关，不是行政复议委员会。行政复议委员会的相对独立性，以及行政复议委员会办公室的法律地位均缺乏法律依据[21]。因此，2007年全国各地如火如荼的试点使得同年颁布的《行政复议法实施条例》一经出台即显落伍，实定法已经成为试点继续推行的最大掣肘因素。因此修订《行政复议法》，将行政复议委员会落实入法，成为实务界与学界的普遍呼声。试点中已经突破的层级秩序，需要更高位阶的法支撑。

（二）组织疑虑——专家制度难向广大基层推广

除了前文已经提及的专家制度或有缺憾之外，专家制度本身如何向基层推广，其实是一个更大的难题。应当说，在“政府主导、专业保障、社会参与”这三个要素中，“专业保障”这一制度核心最难推广。

其一，除少数发达省市外，一般的县级人民政府很难汇集到如试点单位这般多的当地专业人士参与纠纷解决，并且，在中国，县城更贴近于“熟人社会”，委员的独立性亦堪忧[22]。其二，如果由于县级人民政府难以组成专业的行政复议委员会，就把县级人民政府复议权归于地市级政府，问题将更加复杂难解，因为“省管县”改革后的县级人民政府多由省级人民政府直管，很难因为行政复议委员会难以形成这一个原因就去改变更多的既有制度，况且，地市级城市关于纠纷解决的专业人士数量和能力也十分不均。其三，退一步考虑，如果不在每一个县级或地市级人民政府都设立行政复议委员会，而是根据经济社会文化的发展状况把基层行政复议委员会的设置资质进行认证，则又会很容易出现不公平的救济格局——不同地区的公民得到行政复议委员会救济的机会严重不均等。其四，如果由于专家只在少数发达省份集中而鼓励异地聘请专家，纠纷解决的成本就会随之大幅上升，这里的成本既包括金钱成本，也包括时间成本。其五，如果将基层的“专家参与”变通为“社会公正人士”参与，譬如以教师、律师、退休法官等人士组成行政复议委员会，那么在专业分工如此复杂精细的现代社会，基层行政复议委员会的架构难免沦为“政府主导”加“社会参与”，那么这与诉讼中的“人民陪审员”制度又有何本质区别呢？诸如“走过场”之类的对于陪审制度的诟病又会加诸复议委员会之上。其六，如果为了避免上述一系列困境，一刀切地仅将行政复议委员会设立于省级人民政府，那么该制度试图将行政复议革新为纠纷解决主渠道的价值又将大打折扣，它并没有完成将行政纠纷化解于基层的任务，会受到后文所述的“沦为精英式纠纷解决机制”的诟病，对数量庞大的行政纠纷效果甚微。

事实上，决策者也已经多少意识到了这些问题，针对偏远地区的行政争议，国务院法制办行政复议司筹划设立地方的联络员，由他们将当地的争议案件提交到行政复议委员会，解决地域交通不便的实际困难[23]。但是“地方联络员”制度面对基层纠纷解决的困境，未免过于单薄。总之，这些问题如果得不到解决，即使今后行政复议委员会进入立法，在基层亦难免流于形式，难以开展。

（三）程序疑虑——更难实现的行政复议准司法化

学界一直对于行政复议的价值定位多有讨论，行政复议究竟是行政机关的内部监督机制、权利救济制度抑或行政纠纷解决机制，众说纷纭。我国行政复议制度的改革方向，是在维持行政化的制度定位前提下做一些修正并采取有效的措施保证纸面上的法成为现实中的法，还是进行司法化的改革，亦难得出普适性的结论[24]。但多数学者还是承认，虽然行政复议准司法化或许会有模糊复议的制度优势之虞，但适当地向准司法化改革确有助于提高行政复议的公正性[25]。

按照行政复议司法化的设想，复议应当按照一种审判型听证的思路进行，其原理在于，既然案件关涉具体利害关系人的特定利益，所以必须要重视意见的充分交锋，注重言辞辩论，并且在行政决定作出时应遵循案卷排他主义原则[26]。行政复议司法化，长久以来是行政法学者对行政复议的制度期许，希望借此提升其“公正性”，从而扩大受众。但行政复议委员会的改革思路显然并没有对行政复议司法化的进路进行更多的设计，也很难在司法化与行政正义程序的方便、快捷、专业、公正、低廉等价值之间找到平衡点[27]。我们沿着前文行政复议委员会架构直接导致受案数量有限这一命题前进，就会发现前面提到的北京市行政复议委员会三年间15次审理会议审议37件案件，基本上都是书面审查，事实厘定部分都是由行政复议委员会办公室进行的，这与准司法化的要求渐行渐远。在这样的情况下，我们与其期待行政复议委员会的审议带给当事人更多公正的裁决，不如将希望更多地寄于行政复议委员会办公室的案件处理程序能够更加科学和透明，致力于提高专职人员的案件处理能力。

（四）实效疑虑——难免沦为“精英式”救济

行政复议委员会已试验数载，从一个新生事物发展为遍及19个省份108个单位的全国性改革。学界和实务界的普遍愿望是，将行政复议委员会发展成一种常态的、廉价的、易得的救济制度，真正做到“案结事了”。社会既然希望将行政复议委员会设计为促使行政复议成为“纠纷解决主渠道”的一种制度安排，就不能使之成为一种“精英式”的、只有少数人才能获得的救济方式。然而从试点情况看，进入行政复议委员会讨论的案例是极少的一部分。案件能否进入行政复议委员会讨论之列，是由行政复议委员会办公室先期处理后决定的。我们仔细加总之前提到的关于北京市行政复议委员会的数据，北京市行政复议委员会在2007年～2012年，实际只处理了61件行政复议案件，这是行政复议委员会只处理极少数“疑难案件”的极佳注解。

可是，在“久控不已”[28]（p526）的循环往复中，很多案件并不是法律问题特别疑难。如果当事人出于信任的考虑，渴望自己的案件在行政复议委员会中得到处理，但行政复议委员会办公室决定其案件不能进入委员会讨论，当事人又无法通过对行政复议委员会的决定进行申诉而启动自己所期望的委员会程序，不能得到他所认为的公开透明的公正处理，或许就又会辗转于信访道路，背离了行政救济希望以更少正式性、技术性且更为迅速的方式实现正义的初衷[29]。行政复议委员会人员构成的相对复杂性与高端性，直接导致案件处理数量受限，进而使得案件选择机制招致当事人不满。

四、结语

从试点反馈的情况来看，行政复议委员会确实通过纳入专家和民主决策、相对集中行政复议审理权发挥了良好的作用，为行政复议改革方向提供了一种可能的思路。然而，我们必须看到，理顺一个处于转型时期的大国的救济机制，不能仅仅寄希望于一个制度举措，行政复议委员会也有其不能承受之重，它作为一种只能处理较少案件的精英式纠纷解决机制，必须通过更为成熟的设计，才能将其推向我们这样一个大国，更适合我国复杂的国情。因而，一方面，我们要继续挖掘行政复议委员会制度的制度能力，努力将试点经验固定下来；另一方面，我们也应当清醒地认识到，我们不能将行政复议的改革重心完全寄希望于委员会制度，或许将关注点拉回至行政复议机构专职人员的工作机制以及普通案件的处理程序完善之上，才是增强行政复议制度能力的根本要义。

注释：

①PDR是英国2004年白皮书《公共服务改革：申诉、救济与裁判所》（Transforming Public Service：Complaints，Redress and Tribunals）中最为引人注目的创见，被认为是ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性纠纷解决方式）的继承，是超越ADR思考模式的一种实用主义的纠纷解决进路。对其的理解为“纠纷应当以符合比例的方式解决，而法院应当成为最终诉诸的手段”。

②譬如2012年、2013年的《山东省政府工作报告》和2012年的《上海市政府工作报告》。

③以韩国、日本和我国台湾地区为代表的“东亚模式”借鉴了英美与欧陆行政复议经验，其行政复议机构既有一定的独立性，又有一定专业性。参见王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，《行政法学研究》2013年第2期。

④其他比较重要的文件或会议为：（1）2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号），指出行政复议是化解行政争议的重要渠道，明确提出要积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法；（2）2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度；（3）2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。

⑤关于职责分工，该文件中提出了几个问题：明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。这些问题在其后发布的各试点省、直辖市工作办法中得到了同中有异的具体解答。

⑥“哈尔滨市政府行政复议委员会试点工作报告”，http：//fzj.zhengzhou.gov.cn/fzj/html/4028809d1d9af9d8011da92467a00062/2010082516150312.html，20130326。

⑦从国外的行政复议制度设计和实践看，许多国家的行政复议机关在行政诉讼中不作被告。

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