美国高等教育质量管理模式探析

朱泓++孟凡芹

摘 要：高等教育质量管理问题是关系国家教育发展的重要问题，它与教育的理念、结构以及环境息息相关。本文对美国联邦教育部高等教育质量管理政策进行梳理，探寻其高等教育质量管理的国家框架，并进一步对其框架模式的塑成机理及其合理性进行分析，以期揭示美国高等教育质量的世界领先地位与其国家质量管理模式的相关性。

关键词：美国；高等教育；质量管理；模式

高等教育质量管理问题是高等教育领域的重要问题，它直接关系着一个国家的教育理念能否实现、教育体系可否运转，教育质量能否保证。美国的高等教育质量位居世界领先地位，这与其管理模式及本土文化和环境具有很强的社会适切性密切相关。因此，对美国高等教育质量管理模式的研究具有重要意义。

目前，学界关于美国高等教育质量管理的研究多倾向于融政府—高校—社会为一体的宏观层面上的质量保障活动研究。研究内容也比较宽泛，例如有学者将美国高等教育质量管理的基本特征概括为“外部监督主体的独立性、高校参与质量管理的竞争性、质量保障体系的不断完善和认证工作的经常化等”[1]。然而，基于国家层面对美国高等教育质量管理模式的研究尚不够深入、系统。因此，本文研究立足于国家层面，通过对美国联邦教育部有关高等教育质量管理政策进行梳理与分析，探寻美国高等教育质量管理的国家框架模式，并对其框架模式的塑成机理及其合理性进行分析，以期揭示美国高等教育质量的世界领先地位与其国家层面的高等教育质量管理模式的适切性密切相关。

一、美国高等教育质量管理模式的实现路径

国家层面的质量标准规范对于高等教育质量管理具有重要的引导作用，对于高校制定高等教育质量标准及采取相关的质量管理行为具有重要影响。在美国，联邦教育部（United States Department Education， USDE）并不具有法定的权力为高等学校制订标准和定义质量，质量标准的主要依据是院校或专业自定的使命和认证机构的认证准则。而USDE掌握美国高等教育法授权管理的联邦助学金及其他联邦项目，为实施国家战略目标，通过拨款和贷款等政策措施，出台关于高等教育质量标准和评估问题的系列政策，对高等教育发展（规模、方向等）实施整体规划[2]。USDE出台的有关高等教育质量标准规范的体系框架包括三个层面内容，即“三个必须”准则：一是院校或专业必须经教育部认可的认证机构认证（Accreditation），其院校或专业的学生方可获得资助，简称“资格标准”；二是院校或专业每年必须向USDE提供信息，即质量信息规范，简称“信息标准”；三是院校或专业必须达到USDE的财政和行政管理最低标准，简称“条件标准”[3]。

1. 资格标准

“资格标准”不同于英国QAA的学术资格框架，它包括认证资格标准和资助资格标准两个层面，前者是后者的前提条件，后者是前者的目的。

认证资格标准包括院校和专业两个层面。依据美国USDE规定，高等学校和专业参与联邦助学金项目或其他联邦项目的资格标准是要通过联邦教育部认可的第三方认证机构的认证。这个认证比较注重事实和数据的价值，强调在收集和整理数据的基础上评价院校或专业的质量。美国联邦教育部要求认证机构制订的评估标准或准则包含五方面内容，即宗旨与学校的诚信度、实现宗旨与目标的能力、教与学的有效性、促进知识的研究和应用、服务回馈社会[4]。认证标准涵盖了学生成就，教育计划，师资，设施、设备和供应，财政与行政管理，学生后勤服务，教务，学位与证书，投诉等诸多方面的内容。为了确保认证机构的认证标准符合联邦政府对高等学校和专业的要求，美国联邦教育部每年都需要对全国的官方和非官方高等教育鉴定机构进行审查评估，即所谓的元评估。而美国联邦教育部对高等学校和专业的认可评估有效期则为五年，即每五年需要鉴定一次。

资助资格标准也包括两个层面，一是规定院校获得联邦政府资助的资格，即院校资助标准；二是规定学生获得联邦政府资助的资格，即学生资助标准。美国《高等教育法》明确规定了高等院校获得USDE资助的资格和应承担的责任，其评价指标包括院校管理能力、财政能力、学术水平、录取率、毕业率等。而院校获得联邦政府资助的前提条件是它必须满足政府对其高等教育质量保障的各种规定和要求（如认证资格标准），联邦政府与高等教育质量保障也因此建立了密切联系。学生资助初旨是为促进入学机会均等，因此联邦政府的学生项目资助更多地倾向“基于需求”的资助标准；随着联邦政府提高高等教育质量意愿的不断增强，“基于需求”的资助标准逐渐被“基于优秀”的资助标准所代替。

2. 信息标准

USDE要求通过资格签订的高等学校每年向它提供教育信息。这些教育信息主要用于两个方面：一是纳入高等教育综合数据系统（Integrated Postsecondary Education Data System， IPEDS）供分析、研究之用；二是供教育消费者了解院校和专业情况[3]。因此，美国高等教育的信息标准包括面向高校的IPEDS信息统计标准和面向消费者的信息发布标准两个层面。

IPEDS信息统计标准的具体指标内容包括：学校特性，学生注册，学生完成学业率，全职教师的工资、任期、福利，教职员工，毕业率，财政统计，图书馆等质性或量性规定。此外，联邦教育部还委托全国教育数据中心（National Center for Education Statistics， NCES）根据IPEDS提供的数据开展相关的研究，这些研究成果对美国高等教育质量保障也有着很大的影响。

面向消费者信息标准的具体指标内容包括：院校和专业认证，州许可证，伤残学生服务，学费和助学金，学位和专业，师资和员工，学生成就，学生投诉方法，校园犯罪，体育等质性或量性规定。这些数据指标免费向社会公众开放，为学生、家长以及公众在院校和专业选择中提供了重要参考。

美国联邦教育部通过信息标准对教育质量的管理和监督，增加了高等院校的办学透明度，增强了公众对高等教育的了解。同时，它也促进了高校广泛地听取社会公众意见，及时修订办学宗旨和培养目标，及时适应当前和未来的需要与变化，满足社会的人才培养质量要求。

3. 条件标准

条件标准是指美国联邦教育部关于财政和管理的最低标准要求，包括管理标准和财政标准。管理标准包括两方面内容：（1）学校确实提供了它在其出版物和手册中广而告之的各项服务，即服务管理标准；（2）学校的行政管理确实能够遵守联邦助学金项目指定的规章和准则，即行政管理标准。而财政标准包括三方面内容：（1）确实尽到了学校的财政责任，包括退款，还债等，即财政责任标准；（2）经设计证实学校财务健全，即财务健全标准；（3）确实达到了其他因学校类型而异的各种财政最低限度，即财政基准，或称财政最低标准[3]。

由上可见，USDE“主要是通过立法、拨款、科研投入、评估认证和颁发指导性文件等途径，对全国高等学校实施调控”[5]。从标准化管理视角审视，美国高等教育质量标准体系是一个由资格标准、信息标准和条件标准及其子体系所构成的三维体系（如图所示），它是美国高等教育质量管理模式实现路径的彰显。

美国高等教育质量标准体系框架图

二、美国高等教育质量管理模式的塑成机理及合理性分析

1. 塑成机理分析

分析事物的塑成机理不外乎是内部机理和外部机理两个层面。无论是对内部机理还是外部机理分析都是离不开美国社会分权主义和民主政治之社会大背景影响。内部机理主要是指高等教育系统内部诸因素影响与制约，我们认为，在美国高等教育系统中，私立大学的主流地位是塑成美国高等教育质量管理模式（以下简称“美国模式”）的主要内因。外部机理主要指向高等教育系统外部环境因素，即指美国政治、经济、文化等宏观环境因素和市场、制度等微观环境因素等影响和制约，而其中塑成美国模式最有力的环境因素是

功利主义文化传统。

一是私立大学的主流地位是塑成美国模式的主要内因。美国高等教育结构特征之一是私立大学和公立大学并存，且私立大学在教育体系中占居主流地位。目前，美国共有公立和私立大学4000多所，私立大学在美国一流大学中不仅占有一定比例，而且也是引领美国高等教育发展的鲜明旗帜。如2013年美国大学排行榜中排名前20的大学都是私立大学，包括8所常春藤大学盟校在内（如表）。从院校管理视角审视，私立大学的管理机制是依法自主办学、自我管理、自我负责，不依靠政府拨款。由于对政府依赖性不高，较少有对外部权势的顺从及附随行为，私立大学拥有较强的学术、管理等自主权，这是导致美国联邦教育部将学术权力和行政权力下放到州政府、社会认证机构及高校或高等教育机构的直接动因。从此种意义上说，私立大学的主流地位是塑成美国高等教育质量管理模式的主要内因，同时也是对高等学校学术自治的目的适切性的彰显。

二是功利主义文化传统是塑成美国模式的主要外因。美国高等教育质量管理模式对其本土文化与环境具有很强的适切性，它不仅与美国的政治、经济、文化相适应，而且在具体实施过程中符合美国国情并切实可行。实用主义是美国本土文化的根源，实用主义又称功利主义。阿什比认为，“在美国，最有力的环境因素不是像牛津、剑桥那种历史悠久而权威极大的大学统治权，而是对高等教育所持的功利主义态度”[6]。

从美国高等教育发展历程看，由于人们一直不满高等教育狭隘的服务理念，助推了高等教育增加服务社会功能和大众化发展的趋势。《增地学院法案》和《退伍军人安置法案》的颁布分别标志着美国高等教育服务社会功能的出现以及由精英教育向大众化教育的转型。在工业化时期，由于社会发展需要更多专业技术型人才，因此高等教育增加了服务社会的功能。自20世纪80年代以来，美国社会经济发展已超越了工业化阶段，进入了以高科技创新为特征的高新科技发展时代，同时，人被异化为科技的载体，大学不再单纯是为了探究高深学问，而是培养社会的服务者和改造者，以增进社会福祉。随着社会发展对高级人才需求的不断增强，美国高等教育规模随之迅速壮大，高等教育中适龄青年入学率由1980年的56%增长到1995年的81%（注：世界银行1998年报告）。依据马丁·特罗的“三阶段”理论，以毛入学率达到50%为进入普及化阶段的临界点，那么美国高等教育在20世纪90年中期已经进入了后普及化阶段。美国高等教育质量管理模式不仅对普及化高等教育发展具有社会适应性，而且对新时期提出的创新人才培养更具制度适切性。随着科学技术的不断进步，美国社会经济发展对高等学校培养人才规格提出了新的要求——即培养创新型人才，通过人才培养促进科学发展，通过发展科学促进社会发展。学术自由环境是创新型人才培养的必要条件，而美国联邦教育部权力下放的管理模式是保证大学学术自治、学术自由的制度安排。

可见，美国高等教育管理模式是对其分权主义、民主政治、市场经济等基本社会要素功利主义价值取向的产物。在实际运行过程中，它既保证了高等教育适应美国的社会环境和市场需求而得以发展，又保持了高等教育发展遵循自身的内在逻辑和正确方向。

2. 合理性分析

按照德国社会学家马克思·韦伯的“二元分析框架”理论，人的活动分为“价值合理性的行动”和“工具合理性的行动”。从此种意义上看，探究美国高等教育质量管理模式存在的合理性依据可以从两个方面审视：一方面是价值合理性分析，即看它所引导的行为是否具有合价值性；另一方面是工具合理性分析，即看它所引导的行为是否具有合目的性。

从价值合理性方面分析，马克思·韦伯认为，所谓的“价值合理性的行动”，就是单纯出于对某一种特定行为方式（如伦理的、审美的、宗教的、政治的）本身的绝对价值的自觉信仰，是纯粹由特定价值的意识形态决定的，它与成功的希望无关。换言之，价值合理性是指人的活动在内在精神层面上陶冶、涵养人的精神，把人的精神境界提升到普遍性状态，使人的行为体现为一种价值合理性。美国高等教育管理模式的价值合理性就在于其实践含义在价值理性层面所彰显的合价值性。在美国，整个民族的价值取向是自由、平等和民主等思想，因此，美国大学有着自由开放的办学理念，其教育哲学是把学校扩充到以收容全部合格的考生为止，即彰显其全纳的教育理念。美国大学或学院自身具有对学术知识及学术专业进行界定的法定权力，因此不依据任何标准模式发展。联邦教育部不为高等学校制订标准或定义质量，而是采取财政拨款、信息管理等间接手段对高等院校的学术标准和质量施加影响。美国联邦教育部的这种合价值性的管理理念凸显了美国高等教育管理模式的价值合理性存在。

从工具合理性方面分析，“工具合理性的行动”，是一种对处于周围和他人环境中的客体行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达成行动者本人经过合理衡量和合理追求的合理性目的之“条件”或“手段”。英国学者阿什比曾指出：“美国的教育质量千差万别，学士学位的标准多种多样。初看起来，这似乎是体制上的弱点，但从长远来看，这恰恰表明它对美国的环境具有很强的适应力。社会上所要求的合格标准，并不是学术上所力求达到的合格标准；学校所发的廉价证书，正如市场出售的廉价汽车一样，具有它的合法市场。这种市场在任何方面都未曾损伤优秀院校的质量。相反，胸无大志的学生被那些标准较低大学吸收去了，正好可以保证那些享有国际声誉的学府的高标准。”[6]可见，美国模式不仅具有适切的合目的性，也具有很强的社会适应性，是其工具合理性存在的合法性依据。

参考文献：

[1] 陈小尘，胡弼成. 美国高等教育质量管理及其借鉴[J]. 高教探索，2010（1）：52-57.

[2] 刘凤云. 美国高等教育质量评估模式演变、特征及借鉴价值[J]. 南京师大学报（社会科学版），2010（4）：79-85.

[3] 毕家驹. 美国高等教育质量评估体系探讨[J]. 医学教育探索，2003，2（1）：29-32.

[4]North Central Association Commission on Institutions of Higher Education. Handbok of accreditation [EB/OL].2013-09-05.

[5] 都本伟，王凤玉. 中美高等教育比较研究[M]. 北京：高等教育出版社，2011：11.

[6] [英]阿什比.科技发达时代的大学教育[M]. 北京：人民教育出版社，1983：10-12.

[责任编辑：周 杨]