浅谈土地储备工作中存在的问题及解决方案

于永君

摘 要：中国土地储备制度是强化政府供应和调控城市各类建设用地职能的重要举措，是土地管理的重要部分，对于完善土地管理有重要意义，通过分析土地储备发挥的重要作用，阐述土地储备工作中存在的问题，并在此基础上结合实践提出部分相应对策，以便为政府更好的决策提供参考。

关键词：国土资源；土地储备；征地；措施

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0169-02

引言

随着城市化进程的加快，土地市场变化越来越快，土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，使土地的有偿使用制度得到了极大地丰富和改变，土地储备工作也得到了快速发展。土地储备工作是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储备或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地行为。它是国土资源工作的重要组成部分，对增强政府宏观调控土地市场起到了重要作用。本文结合实践就土地储备工作中存在的问题进行分析总结。

一、土地存储发挥的重要作用

土地储备制度建立以来，通过强化政府调控，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，有效显化了土地资产，促进了城市建设，为经济社会发展提供了有效保障。（1）逐步改变供地、管地方式；（2）强控土地市场功能得到提升；（3）增强了筹集城市建设资金的能力，推动了城市化进程；（4）加快房地产企业的开发速度，更好地保护被拆迁群众利益。

二、土地储备工作中存在的问题

1.对宏观经济调控缺乏有效支持

目前，中国各级政府用来调控宏观经济的主要方法还是以财政政策和货币政策为主，在其他支持宏观经济调控方面的政策为辅，其中也包括土地政策。很多地方政府过分依靠土地带来的短期收益，对土地合理使用促进可持续发展关注较少，致使大量区位好、效益高的土地被低价出让。土地储备制度目前作为一个增加地方财政的的手段，就现阶段而言利用土地储备来解决土地政策力度问题仍有些力不从心。

2.资金筹集、运作成为关键性难题

土地储备过程是土地流转的过程，也是资金循环的过程。充足的资金对顺利实施土地储备征收补偿至关重要。土地储备所需资金目前主要有三个来源：政府财政拨款、储备中心自由资金和银行贷款。由于政府拨款与自有资金极其有限，绝大部分资金都来源于商业银行贷款，资金来源不仅利用成本高，而且存在授信额度影响、政策影响、利率风险、本息偿还风险和土地价格变动风险等，抗风险能力降低，且负债筹资会导致政府的土地收益下降，增加了实现经济目标的不确定性及风险水平。同时由于土地储备周期长，银行对土地储备贷款又严格限制，因此资金在流通过程中存在着由于利率变动、收入变动等产生的偿还风险。

3.征地、收储补偿难成为土地储备的制约因素

实施土地收购过程中可能牵扯到价格或费用包括：土地价格、地上附着物补偿费、安置费、企业异地经营建设费等，随着党中央以人为本、和谐社会的执政理念的贯彻实施，物权法对保护失地农民和被拆迁利益的规定出台，体现了国家对公民财产权利的尊重，虽然征地补偿标准日趋合理，但由于法律没有明确的界定，收购双方在收购价格上存在较大分歧，不是从代购的实际价格出发，而是从自身需要确定价格。从中央到地方各级政府都从社会的稳定、和谐大局出发，处置日趋慎重，作为征地、拆迁补偿主题当地政府都很难推进，作为国土资源局技术力量有限，承担所有地块的前期开发更是力不从心。

4.部门之间的协调与配合有待改进

土地储备是一项复杂的系统工程，涉及建委、房管、计委、财政、交通、土地规划、经委等部门，需要各部门的协调配合。目前，中国大部分地方的财政机构设置、房地产、规划、土地管理属于建设、规划、国土等系统，计划、财政等部门也分属不同的系统。这样在实践操作中，土地部门与其他相关部门沟通有限，配合效率低，导致了土地储备机构经验风险较大。

三、完善土地储备工作的建议与对策

1.明确政府职能，加强统一管理职能

要明确、端正政府在土地管理中的作用和职能，政府的职能在于制定“管理制度”，使土地市场都能在同一“制度”之下运行，以建立良好的土地市场秩序。要明确政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

土地市场涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务加重，搞好土地市场，对政府的可持续发展有重大意义，因此必须加强政府的统一管理职能，城市的各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一供地、统一管理的良性机制，避免将土地分配给各部门进行分别开发建设。

2.探索储备土地融资模式，突破资金制约瓶颈

实行净地出让交易制度后，土地储备运作具有周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响程度显著的特点。改变单纯凭借银行贷款来筹措资金的做法，降低储备风险。（1）提高土地储备的自有资金比例。要严格执行土地储备收益反拨储备资金的制度，适当增加财政资金的投入，不断累积储备资金。（2）积极发挥库存储备土地的资产效益，利用储备土地抵押向商业银行申请贷款融资。（3）大力推行土地证券化。城市土地储备具有良好的信用特征，中国内资本市场已经出具规模，为储备土地证券化提供了重要的市场基础。积极探索向发行土地债券、拆资入股、社会募集等融资渠道。（4）加强储备资金运作方面的监管，规范土地储备资金的运作和管理，加强风险防范能力。

3.科学合理确定土地收购价格

（1）采用与国际接轨的思路和方法。在中国采用与国际接轨的市场比较方法，但由于市场化程度相对较低，交易样本的数量级价格形成需进一步论证，还需综合应用剩余法、收益还原法、成本法等其他评估方法。（2）采用资金平衡的思路和方法。即以政府不投入资金的条件下实现土地收购和再开发的资金平衡，在此基础上确定收购价格。关键在于平衡区域和平衡时间段的选择。另外，具体宗地收购价格评估时应该在考虑本身市场价格的同时，进行全市平衡确定实际发生的收购价格。

4.加强相关部门的协调工作

土地储备工作，各部门要从建立统一的土地有形市场的大局出发，保证部门间的有效协调，进一步提高对土地储备工作重要性的认识，消除部门利益而形成的分歧，搁置争议，严格贯彻落实国家、省、市有关建立土地有形市场的文件精神，保证所有土地交易行为都在统一的土地市场中规范运行，促进公开、公平、公正、高效的土地有形市场的早日形成。

5.不断提高储备工作人员素质，推进土地储备市场化运作

应当在全面推进土地储备工作市场化运作模式的同时，不断提高储备工作人员的素质。将技术性强、专业化程度高的工作委托具有相应资质的单位负责实施，储备中心负责统筹协调；不断加大人才引进力度；加强业务培训，理论学习和实际工作相结合，全面提高现有工作人员的素质。以长远发展的目光，通过推行储备工作市场化运作和人才战略，为储备工作的长远发展奠定坚实的基础。

结语

总之，在土地储备工作的重要性日趋显化的今天，我们必须充分认识并且准确掌握其所产生的功效，完善土地储备实践中存在的问题，才能使管理手段在土地储备工作中正在发挥出其应有的作用，以使得土地储备为中国经济社会的发展做出更大的贡献。

参考文献：

[1] 康振达，卢长安，程浩岩.集体建设用地入市与土地储备制度变革探讨[J].中国房地产，2014，（2）：51-54.

[2] 李凌.土地收购储备制度中资金筹集研究[J].江西农业学报，2008，（5）：156-157.

[责任编辑 吴 迪]endprint