论村民自治实践中乡镇政府的角色定位

徐中平　陈焰华

摘 要：在现行的“乡政村治”的格局中，村民自治在实践过程中有着许多矛盾和问题，其中，村委会与乡镇政府的关系问题尤为重要，这一对矛盾的妥善解决将会对村民自治的发展起到至关重要的作用。在建设服务型政府的新时期，作为国家行政体系中最基层的政权组织，应该本着服务于人民的宗旨正确定位自身。

关键词：村民自治；乡镇政府；乡村关系；新公共服务；服务型政府

随着《村民委员会组织法》的试行和颁布实施，几十年来我国农村地区从民主原则到公民行为经历了巨大的历史跨越，也是大陆自实行家庭联产承包责任制后政治生活的最大变化。实行村民自治以后，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化。作为村民自治组织主体的村委会享有独立的自治权力，从而形成了与乡镇政权的对立，即“乡政村治”的主体格局。虽然《村民委员会组织法》对乡村关系进行了原则性说明，为理顺乡村关系提供了法律依据和制度化保障，但并没有做出具体的可供实际操作的规定。两种相对独立的权力的冲突和碰撞使得村民自治在实践过程中各种问题和矛盾层出不穷，不仅影响到村民自治的健康发展甚至不利于了农村社会的稳定。这使村委會的自治权力受到了不同程度地限制和削弱。乡镇政权作为国家意志的基层代理人是通过对村委会的行政附属化加强了对农村社会的控制。

1 国家行政权力的扩张及其在农村社会的表现

国家作为阶级统治的社会公共权力组织， 它对社会的管理具有强制性。 但这并不意味着国家就必须对社会进行全面直接的管理， 也不意味着国家就可以取代社会自身的力量管理社会，在国家权力与社会权力之间应该存在着明确的界限， 国家权力不应随意侵犯社会权力。国家与社会二者是此消彼长的关系。建国以后，随着人民公社体制的建立以及高度集中的计划经济体制的实行，国家的权力空前强大，形成了对社会完全的控制。而在农村则形成了“政社合一”的结构，村社组织的行政化使公社权力直接渗透到农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透力和控制达到了前所未有的规模和深度。”虽然进行了多次“放权”的改革，但结果总是和人们的期望相去甚远。

《村组法》明确规定了在农村社会中实行自治制度从而使国家权力收缩到乡镇一级，这实际上是把村民自治权力从乡镇权力中很大程度上分离出来，不能采用原来政治权力运作方式来管理。换言之，国家已经失去了通过行政命令和行政管制的方式来处理农村事务的制度支持。但是在当前现实中的党政体制下，党的一元化领导模式仍在继续。《村组法》也明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，而这又实际上规定了村党支部对村委会的领导关系。乡镇一级政府把村委会当作自己下属机构，采用的仍然是传统的的行政命令的方式干预村民自治。具体表现为对村委会选举的干预，对村委会财务控制等方面。

2 乡村关系行政化的体制原因溯源

政府应当定位好自己的角色，而不是把整个社会都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然会引发对行政权力行使范围新的思考。然而作为后发现代化国家，当前我国正在进行现代化建设的关键时期，集中社会发展的资源势必会加强对社会的控制。为了迅速地实现工业化和推进现代化事业，国家必然会发挥自己天然的优势—行使强大的权力来控制社会资源的调配从而为现代化的目标服务。而从农村汲取资源需要国家对农村强制干预和控制的前提下才能得以实现的，这就是所谓的“农村支持城市战略”。建设现代化的重任通过“压力型体制”的作用理所当然地落到了处在金字塔架构最底端的乡镇一级政府的身上。处在国家政权末梢地位的乡镇政府直接面对着农村社会，也显然只能把它作为行政权力的作用对象。根据帕金森定律第一法则的解释，当行政官员感到自己的工作量过重时，对此问题所采取的措施受动机规律的引导，即一个行政官员想增加的是下级而不是对手。因此，已经习惯于把乡村作为自己行政下级的乡镇又有什么理由不会把它作为权力的作用对象呢？

为了保证上级各项任务的贯彻落实，乡镇一级政府只能把他们的“手”向下延伸，力图通过控制村委会来完成这些任务指标，这实际上是通过强制的行政权力对村民自治权的干涉。权力具有一种自我扩张性，使掌握他的人倾向于进一步扩张权力，并通过他的运用来追求权力的最大化。作为最基层的政权组织，乡镇一级政府只有把村一级组织纳入自己下属行列才能提升自己的地位。根据以上分析可见，乡镇对村的控制，乡村关系的行政化与国家当前的发展战略和行政体制是分不开的，对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。

3 村民自治中乡镇政府职能行使的偏差

乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织，与其它地方政府相比，更多地行使管理基层地方公共事务的职能，但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，因而，成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题，它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平，推动社会主义新农村建设，便成为当前迫切需要解决的问题。

按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争性领域。乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者，这也是政府职能的重要体现，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，已使我国农村社会公共产品供给严重不足。因而在国家建设社会主义新农村的要求下，乡镇政府应该顺应大时代和人民的要求，正确定位自身，服务于人民而不是上级政府或自身。

新公共服务作为一个新的术语在中国行政机关、学术界等逐渐流行起来，讨论较多的是如何用新公共服务理论指导我国的行政改革以及如何在实践中体现服务。中共十六届三中全会首次提出构建“服务型政府”的政治命题，党的十六届六中全会通过的《中共中央国务院关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求建设服务型政府，强化其社会管理和公共服务职能。随着农村税费改革的推行，特别是取消农业税，乡镇政府的主要职能也要随之发生变化，即由原来的“汲取型”政府向“服务型”政府转变，乡镇政府应该为农民提供更多的服务。近年来，我国掀起了新一轮的乡镇改革热潮，湖北、河南等省份都进行了大量卓有成效的试点工作。虽然这次乡镇机构改革仍然包含了历次乡镇改革的特点，如精简机构和人员，但总的指导思想却是将乡镇政府从“汲取型”向“服务型”转变，构建服务型的乡镇政府，构建服务型乡镇政府是新时期发展的必然要求。

参考文献

[1] 刘素梅.论行政权力的扩张[J].苏州大学学报，2006（2）.

[2]李善峰.我国目前的乡村关系与社会控制—特别从村民自治角度进行的分[J].山东社会科学，2004（1）.

[3] 谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）.

[4] 王丽丽，徐军田.服务型政府内涵探析前沿[J].2007，（2）.

[5] 程同顺， 李秋兰. 论乡镇政府的职能错位[J]. 中共长春市委党校学报，2005（ 2）.