稳步推进农民集中居住点建设的思考

王迎娣

农民集中居住点建设是社会主义新农村建设的一个重要课题， 是当前推进农村改革发展需要重点关注和研究解决的突出问题之一。为进一步推进我区农民集中居住点建设情况，找准当前工作中的突出问题，研究具体的对策措施，本人对我区农民集中居住点建设情况进行了专题调研。在调研中，到有关部门、乡镇了解情况，实地走访了多个农民集中居住点，到镇村干部和基层群众处了解意见和建议。在此基础上，对调研到的资料进行了认真梳理和汇总，形成调研报告如下：

1 农民集中居住点建设的基本情况

我区共有21个乡镇，248个行政村，2059个村民小组，人口913359人，总面积1264.10 km2，人口密度为723人/ km2。其中乡镇人口741500人，7886个自然村，186190户，每个行政村平均有32个自然村，每个自然村平均只有24户农户。全区土地总面积 1960855.5 亩，其中农用地1427333.2亩，建设用地361002.5 亩，未利用土地172519.8亩（其中草地25.3亩，河流水面73427.1亩，湖泊水面85323亩，内陆滩涂13744.4亩），农村居民点用地面积 265593.75 亩，户均 1.43 亩。2006年以来，我区紧紧围绕中央提出的建设社会主义新农村的战略部署，坚持规划先行、分步实施、典型引路，坚持政府主导、农民主体、社会帮扶，坚持适度集聚、节约用地、有利生产、方便生活的原则，稳步有序地推进农民集中居住点建设，取得了初步成效，农民居住条件显著改善、农村生态环境显著提升。截止目前，已启动建设农民集中居住点111个，其中“两点合一”的创业点18个，房屋建筑面积448.58万m2，入住农户达15794户，64241人。棉花庄镇大福村等20多个集中居住点已经形成一定规模，洪北村、桂塘村、二闸村、农庄村等4个集中居住点创成省级康居示范村。

2 农民集中居住点建设中存在的问题

1、监督管理难到位。各级各部门对农民集中居住点建设普遍存在认识不到位的问题，工作没有摆上应有的位置，政策支持较少。区直有关单位虽然设置相关职能科室，但人少事多，相关工作处于被边缘化状态，每年对各乡镇农民集中居住点建设的目标考核流于形式。受规划、土地、资金等多种因素的制约，不少乡（镇）、村组干部心里想干，但又缺少破解难题的手段，存在畏难情绪。乡镇政府无执法权力，所属村镇建设管理站人员配备不齐，专业力量不强，管理措施不到位，管理效果不明显，特别是对违法违章仅限于下达停工通知，而不能采取其他强制措施予以制止。一些地方受利益驱动，对违反土地管理法规和相关政策进行的住宅开发项目“睁一只眼闭一只眼”，甚至主动为其出谋划策规避上级部门监管，使“小产权房”的开发禁而不止，个别地方呈无序滋长蔓延之势。

2、规划设计难执行。从农民集中居住点建设的情况来看，多数点位都缺乏规划支持。已有的规划随意性太大，变更太频繁，与现实脱节，体系不完善，仅有总规，没有详规，起点较低，不能体现特色，缺乏产业支撑。2008年我区编制完成了38个“三类村庄”规划和589个农民集中居住点平面布局规划。市规划局在2011年组织编制了淮安市城乡统筹规划，按照新一轮乡镇总体规划的要求，原有的农民集中居住点规划大多数不符合规划，必须进行重新规划和调整。我区2011年度编制了20个村庄规划已上报市政府审批，2012年编制了24个村庄规划已通过专家论证，今年预计将组织编制24个村庄规划。规划覆盖率低，特别是一些地方由于规划设计严重滞后，有些农户急于建房，矛盾十分突出，导致规划外建房的现象时有发生，新建住宅大部分都选在村庄外围靠路边、风景好、有商业价值的地方，选址随意性大，布局较分散，这给新规划的执行带来更大困难。

3、建设用地难调整。建设用地是制约集中居住点建设的一大瓶颈。一是规划脱节。土地利用总体规划与农民集中居住点规划不衔接，土地利用规划中的建设用地十分零散，而且用地形状很不规整，很少有现成的整块建设用地。土地使用政策依据缺乏，土地性质难以调整到位，居住点建设合法化难以确认，以致一些建设项目难以实施；二是指标紧张。土地指标不能及时足额供给，土地增减挂钩产生的建设用地指标大部分用于城区建设，少部分用于乡镇工业集中区建设，形成了城市和工业集中区挤占农民集中居住点用地指标的现象；三是调整困难。不少集中居住点用地规划须跨组、跨村，现有的农村宅基地以村民小组为主体，涉及农民承包经营权而难以调整，村民意见不统一，只要个别群众不同意，土地调整就无法进行。此外，多数农民集中点通过宅基地买卖形式来操作，不仅增加了农民的入住成本，一些农民通过购买宅基地在集中居住点建房居住以后仍不放弃老房子和旧宅基地，导致一户多宅，老房子无人居住较多，老房子和旧宅基地占用的土地面积很大，耕不能耕，用不能用，造成了土地资源的极大浪费。

4、公共设施难配套。受资金、规划、政策等方面的限制，目前已建的居住点对公共环境、基础设施、配套项目、交通条件等没有系统考虑，大多存在基础设施，特别是污水处理、垃圾处理等配套不到位等问题，不少集中居住点房子建起来了、道路通了，但生活污水无法处理，生活垃圾随意堆放，削弱了集中居住点对农民的吸引力。村镇规划建设的档次普遍较低，大多集中居住点沒有进行施工图设计和审查，导致规划设计深度不够，集中居住点建设过程中缺乏有效的监管，规划设计常常得不到有效执行，居住点仍然走不出二、三层小楼和沿路底层门面房的格局。对农民集中居住点无政策、资金帮扶，管理费用无法消化，日常管理难以落实，社会服务功能不健全，农民的医疗保健、文化娱乐、技术培训、子女就学等缺乏场地保证和机制保障，成为大多数农民集中居住点待解的难题。

3 稳步推进农民集中居住点建设的几点建议

1、统一思想，积极稳步推进。进一步统一各级干部和农民群众的思想认识，充分认清推进农民集中居住点建设是新农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进。同时，必须正确认识到农民集中居住不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集居是一个渐进的、较长的历史过程，必须随着农村经济的发展、各级各部门财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，不能急于求成。必须从各地实际出发，防止盲目制定时间进度、追求建设速度和大拆大建、强行推进。

2、疏堵结合，强化监督管理。各级各部门必须把农民集中居住点建设工作摆上应有位置，加强对基层工作的指导、管理和监督，强化目标考核。加强对乡镇分管副乡镇长、建设站长的业务培训，分批组织镇村干部和规划管理人员外出学习参观，汲取外地城镇建设和农村居民点建设的成功经验。坚持因势利导、疏堵结合，以项目拆迁、危房翻建等为重点，积极引导和鼓励农民由村庄向城镇转移，自然村庄向集中居住点集聚，凡需新建、翻建房屋的农户应一律进入集中居住点。建立土地、规划联合执法巡查制度，強化镇村干部管理责任，充分发挥村级两委的组织、协调、管理作用，加强对农民集中居住点建设的监督管理，坚决刹住不按规划办事、不批私建、随意乱建等现象。

3、因地制宜，完善规划设计。农民集中居住点规划必须放在鼓励和引导农村劳动力有序向城镇转移这一大背景下来统筹考虑，要认真做好统计调查，合理确定规划期未居住人口，切实保证规划的科学性和前瞻性。要结合区域规划，利用现有条件，因地制宜布局，农民集中居住点不一定全部拆旧建新或大拆大建，可对楼房率高且相对集中、相对成型的自然村庄进行改造、完善和提升。广泛征求意见，规划方案的确定绝不能生搬硬套、千篇一律，在宅基地标准、户型设计、公共设施配套等方面都要充分考虑农村群众的实际需要，要放大不同乡镇、乡村的人文特色、产业特色，务求贯穿生态理念，体现文化内涵。

4、创新思路，用好土地资源。土地利用规划要尽可能与集镇总体规划、村庄建设规划相衔接，优先保证集镇区域建设项目用地以及村庄建设规划农民集中居住点建设用地。积极推进建设用地增减挂钩和耕地占补平衡项目的实施，通过乡村内废弃土地如空心村、空关户、闲置学校等进行复垦，调剂解决用地指标。千方百计做好农民集中居住点建设用地的调剂工作，涉及农户承包地的要在做好农民思想工作的前提下，采取置换、互换、征收、租赁等多种方式加以解决。探索建立农村建设用地收购储备经营机制，通过引导农民集中居住节约耕地，对农民退出的宅基地（含宅基土地证以外实际占用部分）所形成的集体建设用地指标通过土地交易平台实现指标交易，用所得收益对农民所退出的宅基地给予适当经济补偿，增强农民拆除、整理老宅基地的积极性。

5、合力扶持，营造良好环境。研究出台相关政策，对进城、进镇、进集中居住点居住的农民给予补助，鼓励和引导农民进城入镇居住。协同配合，大力推进“万顷良田建设工程”试点项目的实施，积极创造条件争取申报新项目。认真落实好农民集中居住点项目奖补政策，“一事一议”财政奖补项目资金，优先用于农民集中居住点的道路、给水、排水、供电、污水处理等基础设施建设。合理配置卫生、文化、体育等公共服务设施，积极推进群众性自治组织建设，以义工劳动、卫生包干、劳务分摊等形式，实现农民集中居住点自我管理、自我服务。与创业点建设相结合，积极引进生产性企业，带动当地农民就业，实现千家万户增收致富。着力抓好农民教育培训，在提高劳动力转移质量的同时，改变农民的思想观念、生活习惯、生产方式，实现从传统农民向新型农民的根本转变。