城镇化背景下土地规划的公众参与

张毅 李迅

摘 要：在城镇化背景下很有必要提升土地规划中的公众参与，这既是对广大公众利益的一种有效保障，又能够很好的约束政府部门在土地规划中的决策与行为。本文将具体谈谈城镇化背景下土地规划的公众参与。

关键词：城镇化；土地规划；群众参与

中图分类号：F301文献标识码： A

公众参与到社会事务中，是国家权益向社会的一种有效回归，是还政于民的直观体现。在城镇化背景下的土地规划活动中很有必要进一步提升公众对其的参与程度，这不仅是广大公众的一项基本权益，这也是对于公众利益的有效保障。然而，从我国目前的执行情况来看，公众参与到土地规划中来的状况还不太乐观，公众一方面认识不到应当如何有效行使自己的合法权益，另一方面政府作为土地规划中的绝对主导地位仍然很明显。正是因为如此，如何才能够更好的让公众参与到土地规划中来，对于这个问题的研究才显得很有意义。

一、城镇化背景下公众参与土地规划的作用

1. 约束政府的“有效理性”，减少规划决策失误

公众对于土地规划的参与能够很好的约束政府一些理性欠缺的行为，能够让政府的“有效理性”在土地规划中有所改善，并且督促其作出更为合理的决策。公众参与下的土地利用总体规划，打破过去由政府垄断决策的局面，有助于督促政府以更为敬业、负责的态度进行规划决策的组织和土地管理。同时，群众也将要求享有更多民主决策的权利，并要求政府管理工作透明度的增加，使公众监督成为一股重要的社会监督力量影响规划决策和城市建设，减少由暗箱作业及由此导致的不平等和腐败的产生。

2. 有助于规划目标实现公众利益

在我国现有的制度体系下，土地规划决策通常由一些专家以及土地规划管理者一同作出，在一般情况下我们相信其决定是理性客观，并且兼顾大部分群众的公众利益的，然而，这一点却并不能充分得到保障。不排除这些决策制定者由于某些原因在规划制定时会体现出一定的偏好，会在决策制定时有失偏颇，在这样的情况下公众利益往往就不容易实现。如果能够让公众参与到土地规划中来往往能够很好的对于决策者的行为作出有效监督，能够更好的保障广大群众的利益，进而更好的让规划目标实现公众利益。

3. 便于社会公众对土地规划执行情况的监督管理

公众参与到土地规划中来将能够更好的实现对于规划执行情况的监督与管理。《土地管理法》虽明确规定了社会各界必须严格按照土地规划来行使土地权利，然而，出于种种原因经常会出现各类违法违规的土地利用行为，这些行为是对于公众利益的极大损害。让公众参与到土地规划中来则能够一定程度弥补这种损失，能够有效杜绝这种不合规的土地利用行为。公众能够很好的对土地开发利用过程进行有效监督，对于开发过程中土地利用的结构、方向也会更为了解，一旦发现不合规的开发行为能够很快做出判断，并且将这种行为上报给相关部门，进而有效实现对于土地规划执行过程的监督与管理。

二、城镇化背景下土地规划公众参与中存在的问题

1. 公众参与土地规划意识淡薄

在城镇化背景下土地规划公众参与中存在的首要问题便是公众参与土地规划的意识还十分淡薄。我国城市化进程时间不长，从计划经济到市场经济的转轨时间上也还有限，这使得我国许多城镇居民的思想意识与文化水平都还比较低，不仅民主意识、公民权利意识都非常有限，对于各类公共事务的参与积极性也很低。另一方面，受到长期以来的思维习惯等影响，许多居民都认为土地规划一般是政府部门的事情，与自己没有太大关联，这种思想意识的淡薄使得公众参与到土地规划中来往往非常难于组织，大家的参与积极性也不高。

2. 土地规划过程缺乏群众参与

正是因为思想意识的淡薄以及认识层面的缺乏，这使得在土地规划中群众的参与非常有限，这可以集中体现在如下几个方面。一方面我国现有的许多土地规划过程中都会忽视群众的意见，政府往往成为规划过程中的绝对主导与决策制定者，其间群众的声音非常微弱，群众的呼求也得不到积极响应。另一方面，土地规划的编制与确定过程中也非常缺乏群众的参与，城镇土地规划制定过程往往是以实现经济效益为最重要的出发点，这个过程中很少会考虑到群众的利益需求。此外，土地规划实施过程中群众的监督管理工作也非常缺位，群众与土地规划师以及政府部门间存在严重的信息不对等，这种信息的不够透明往往让群众们无从得知土地的真实利用情况，对于土地开发过程的监督管理更是无从谈起。

3. 公众参与土地规划缺乏制度保障

从我国土地管理立法现状来看，立法主要注重对规划建设部门的授权，而对公众参与土地利用总体规划的程序、权力和方式等尚未制订详细规定，没有法律作保障，公众参与实际上只是一种自觉与自发行为，缺乏约束力。另外，我国“政府强制实施，公众被动配合”的一边倒的土地规划法制体系也容易造成公众的合法权益不断受到侵害，个别行政机关及其执法人员则可能利用手中的特权牟取不当利益。

三、城镇化背景下土地规划公众参与的完善

1. 深化公众参与土地规划的思想意识

深化群众参与土地规划的思想意识是非常重要的，这是更好的让群众参与到土地规划过程中来的基石。一方面，要更正群众的一些陈旧观念，要让他们意识到自己在土地规划中的主体地位，意识到自己也是城镇土地规划编制与实施中的一份子。另一方面，要不断提升群众的知识水平与文化素养，要让他们对于规划的编制、土地的用途以及相关决策的制定有很好的判断，只有在正确理解土地规划的相关内容的基础上才能够更好的参与到这个过程中来，并且提供有参考价值的意见与见解，并且很好的表达自己的呼求。另一方面，应当完善群众参与土地规划的一些民间组织，要通过有效组织让群众更好的参与到这个过程中来。

2. 完善土地规划公众参与制度

土地利用总体规划是一种公共权力，其目的是为大多数人的公共利益服务的。但是，我国土地利用总体规划中的规划编制、规划决策、规划管理之间没有相应的法定监督合作关系，规划编制和实施极易形成“权力说了算”的局面，因此，公众参与规划必须有法律、法规、体制等一系列保证。通过制度和法律保障使公众参与规划的权力得以实现，以促进土地利用总体规划决策民主化的进程，同时，要确定公众参与阶段、参与内容、参与主体以及实施过程参与的监督范围，以确保规划制定的全过程都有公众的参与。

3. 转变职能，服务公众参与规划

公众参与规划的职能转变，首先应从政府机关抓起，政府机关是体现公众意志的权力机关，必须打破“唯政府控制论”的观念，要把触角延伸到公众中，让公众参与尽量。其次，必须强化从事规划的专业人员对公众参与规划的认可，正确认识公众参与规划是专业人员科学编制规划的前提，规划的编制必须以公共利益最优化为前提，并做出公正的选择。事实上，通过公众参与还可以有效地抵制一些政府领导的不当干预，自觉服务公众参与的职能，更好地维护和提高城市规划的科学性、严肃性和权威性。

四、结 语

想要更好的实现城镇化背景下土地规划中的公众参与，这首先需要提升公众参与土地规划的思想意识，这是一项重要基石。其次，要完善土地规划公众参与制度，并且让政府机关转变职能，更好的服务于公众参与规划。只有让这些方法有效结合才能够更好的实现土地规划中的公众参与。

参考文献：

[1]付康康.城镇化背景下土地规划的公众参与[D].苏州大学，2012年.

[2]胡 静.基于利益主体的土地利用规划决策机制研究[D].华中农业大学，2010年.

[3]蔡玉梅，张明.新一轮土地利用规划修编的特点和建议[A].节约集约用地及城乡统筹发展——2009年海峡两岸土地学术研讨会论文集[C].2009年.