新型城镇化进程中市场与政府关系调适：一个新的分析框架

摘 要：国内外城镇化的经验表明，正确调适市场与政府的关系是城镇化健康发展的关键。城镇化受市场和政府两大动力机制的驱动：市场是根本动力，政府是关键动力，二者有效组合方能促进城镇化健康发展。然而，中国传统的城镇化模式呈现鲜明的政府主导特征，它是“政策之治”在城镇化进程中的具体体现。新型城镇化提出了“市场主导、政府引导”的市场与政府关系新定位，它需要我们一方面充分发挥市场在城镇化资源配置中的决定性作用，另一方面以体制机制创新优化城镇化进程中的政府行为。

关键词：传统城镇化；新型城镇化；市场主导；政府引导；调适；体制机制创新

中图分类号：F299.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0004-06

基金项目：国家社会科学基金重大项目“新型城镇化背景下社会管理体系转型升级研究”（13&ZD039）；国家社会科学基金重点项目“中国社会管理指数测算模型构建及应用研究”（12AGL007）的阶段性成果。

作者简介：张玉磊（1982-），男，河南新乡人，淮阴师范学院政治与公共管理学院讲师，北京师范大学政府管理学院博士研究生，研究方向：新型城镇化与社会管理创新。

在我国城镇化处于快速推进阶段的发展关键期，党的十八大在总结和汲取国内外城镇化发展经验教训的基础上，立足我国城镇化的实践和阶段演进规律，明确提出了推进新型城镇化的战略任务，并将其作为中国未来五到十年甚至更长一段时间发展的战略支点。由此，各级地方政府把新型城镇化建设作为全面深化改革、推动经济和结构转型的重要抓手，纷纷出台举措以推进城镇化新一轮发展，举国上下掀起了新型城镇化建设的浪潮，新型城镇化也由此成为当前中国理论界和实务界十分关注的热点话题。

国内外城镇化的经验表明，市场与政府的关系始终是城镇化进程中的核心问题。不同地区、不同时期的城镇化发展在规模速度、空间布局、产业基础等方面存在着显著的差异，其背后的根源就在于市场与政府的关系及其动态演变。[1]中国之所以提出新型城镇化战略，一个重要原因就在于在过去30多年的城镇化发展历程中，始终没有处理好市场与政府的关系，致使城镇化进程中出现了诸多问题。基于此，本文拟以城镇化进程中市场和政府关系为分析框架，在城镇化动力机制一般理论的基础上，重构城镇化演进的动力机制，系统分析中国传统城镇化进程中的政府主导特征与形成机理，进而重新定位新型城镇化模式下市场与政府的关系，力图找到调适新型城镇化进程中市场与政府关系的路径。

一、市场与政府：城镇化进程的两大动力机制

城镇化的动力机制是推动城镇化发生与发展所必须的作用力的产生机理，以及维持和改善这种作用机理的各种经济关系、组织制度等所构成的各种不同作用力要素的系统总和。[2]经济学理论和实践告诉我们，市场和政府这两只“看不见的手”和“看得见的手”，是推动经济社会发展的两大基本动力，是调节经济运行、优化资源配置的两种最基本的制度安排：市场是迄今为止人类发现的最有利于促进个人自由和经济繁荣的制度安排，政府则通过制度创新和公共政策供给维系着社会经济运行的公平和秩序。与经济社会发展的基本动力一样，作为资源要素集聚和配置过程的城镇化也正是在市场与政府的合作或博弈中被推拉前行的：市场与政府通过影响产业结构转换、资源要素流动以及城市聚集效应的发挥，直接或间接地推动城镇化进程。所以，从动力机制角度看，城镇化实际上是各种资源要素在市场和政府共同作用下流动和整合的过程，完善的市场体系和有效的政府治理是城镇化有序推进的动力源泉。

（一）市场：城镇化进程的根本动力

所谓市场，是指商品经济运行的载体或其现实表现，与其相关联系的空间形式是商品交换的场所或领域。在新制度经济学看来，表面上市场是一种买卖场所，但实际上市场是一种组织化、制度化的交易安排，它与道德、伦理、习惯、惯例、法律、政治有关……总之，市场是一种制度，是一种过程，是人类创造的最合适的解决利益矛盾的制度安排。[3]市场通过价格、供求、竞争等机制来协调经济主体行为，实现资源优化配置，其核心是通过价值规律的作用，使各类资源充分流动和运用。根据美国学者欧文·佩基的观点，市场是支撑西方国家物质进步、工业发展、社会经济制度变迁的主要动力，因为自由市场制度与市场扩张可以为物质进步与城镇化提供激励机制、诱因和有效的制度框架，可以为经济主体的自由选择创造利润、满足需要和消除贫困提供广阔的空间。

从经济学的角度看，城镇化就是人口、土地、资本、技术等资源要素在城乡区域间集聚和优化配置的过程，而市场作为最有效的资源配置手段就成为城镇化进程的根本动力，它通过促进城镇化各种资源要素的自由流动来实现资源要素的优化配置与动态均衡。只要市场能在城镇化进程中发挥主导作用，与城镇化相关的资源要素能够自由流动和配置而没有制度性障碍，城镇化就能随工业化和经济发展而推进，城镇化滞后的局面就不会出现。世界范围内城镇化发展的历史也印证了这个观点：几乎所有市场体系比较健全的国家都走上了高度城镇化的道路，而几乎所有非市场经济国家的城镇化都远未成功。因此，推进城镇化最有效的手段，就是让市场在城镇化进程中充分发挥作用，它可以大大提高城镇化的效率。

（二）政府：城镇化进程的关键动力

长期以来，经济学一直相对忽视了制度在经济发展中的作用。古典经济学一般都将制度安排及创新当作经济发展的外生变量，而更加关注劳动分工和专业化的问题。新制度经济学则将制度因素纳入经济分析的内生变量，认为制度是经济增长的关键因素，有效率的制度安排能够促进经济增长和发展，而无效率的制度安排则会抑制甚至阻碍经济增长和发展，因为“现实的人是在由现实的制度所赋予的制度约束中从事社会经济活动”，“土地、劳动和资本这些要素，在有了制度时才得以发挥功能”。[4]据此，政府作为制度的安排者，与市场一样是经济社会发展的基本动力。而城镇化作为一种经济社会发展现象，同样与政府的制度安排及其变迁密切相关，这就使得政府成为城镇化进程的关键动力。endprint

城镇化进程中的制度安排和变迁，不仅反映在一个国家或地区的城镇化政策方面，而且还会通过产业结构转换和生产要素流动促进或阻碍城镇化进程。如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生产要素重新集聚的制度安排，即使发生了结构转换和要素流动，亦不必然导致城镇化顺利发展。具体来说，政府对城镇化的推动作用，主要通过城镇化制度创新和公共政策供给来实现：在城镇化制度创新方面，政府主要通过职能转变、公众参与机制和行政区划调整的规范功能，通过土地制度改革和财税制度创新的诱导功能来促进人口的有序流动和产业的空间集聚；在公共政策供给方面，政府作用主要通过城镇化规划的设计功能，产业政策、就业政策和投融资政策的指引功能，以及社保政策、公共住房政策、教育政策和户籍政策的保障功能来促进人口的有序流动和产业的空间聚集。

（三）市场与政府的有效组合：城镇化成功的必由之路

作为资源配置的两种基本方式，市场和政府各有其优劣性。一般认为，政府权威制度与市场交换制度的内在结构决定了其各自的功能优势与功能劣势：政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品和服务，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势则是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。[5]市场机制的完全有效性只有在严格的假说条件下才成立，而政府干预的完美无缺同样也仅仅与“理性的政府”相联系。[6]因此，在资源配置过程中，如果过分强调或依赖某一种方式，而忽视甚至否定另一种方式的作用，极易出现市场失灵或政府失灵，导致资源配置无效率。

城镇化作为市场失灵与政府失灵极易出现的领域，无论是将政府既定为外生变量的市场万能论，还是政府主导的政府行为至上论，都不是城镇化发展的最佳机制。[7]如果仅仅依赖市场自发调节，由于存在垄断、外部性、信息不对称、盲目性、过度逐利等原因，极易在城镇化进程中出现人口无序流动、贫富差距扩大、城镇规模过度膨胀、城市基础设施滞后、公共服务供给不足等社会问题；而如果城镇化过度依赖政府调控，由于政府机构的低效率、自身无法避免的“内部性”、容易滋生的寻租行为以及滑入锁定状态的内卷化效应，极易使城镇化陷入政府失灵的境地。市场和政府自身缺陷决定了城镇化的健康发展只能是二者的有效组合。因此，从动力机制角度看，城镇化可以看作是市场与政府相结合引导人口从农村向城市的有序流动，以及由此带来的产业的空间集聚过程。由此，可以从市场—政府关系的角度对城镇化的动力机制进行重构，如图1所示：

图1 城镇化进程的动力机制

二、传统城镇化反思：政府主导型城镇化模式的现实表现与生成机理

作为现代化进程中的一个基本问题，改革开放30多年来，中国演绎了波澜壮阔的城镇化史诗：1978-2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.73%，年均提高1.02个百分点，城镇人口平均每年增长2096万人；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。然而，城镇化在取得巨大成就的同时，也存在不少突出的矛盾和问题，一个重要原因就在于它不是市场驱动而是权力驱动的政府主导型城镇化。这种城镇化模式虽然能够极速地实现资源要素的空间重配，实现经济的跨越式增长和城镇化规模的外显式扩张，但也导致了大量的资源浪费。正如有学者指出的“由于这种提高不是生产要素的自由流动和合理配置的结果，而是政府领导人意志的反映，因而在本质上它和城市化滞后一样是脱离工业化和经济发展实际的，它将导致资源的浪费，损害经济增长”。[8]

（一）政府主导：中国传统的城镇化模式

从政府与市场的关系或者推进城镇化的主体来看，城镇化可以分为市场主导型城镇化和政府主导型城镇化，不同城镇化模式下市场与政府的功能定位、分工协调存在着较大差异。市场主导型城镇化是指市场在城镇化进程中对资源配置起决定性作用，而政府主导型城镇化是指在城镇化进程中，政府可以通过强有力的计划和政策来配置资源以实现城镇化目标。西方发达国家的城镇规模、空间布局、产业分工等大多是市场自然演变的结果，从而确立了市场主导型城镇化模式，同时也决定了政府在城镇化进程中的辅助地位（表1为不同类型国家城镇化进程中的政府行为）。然而，在市场经济体制尚不健全和具有浓厚政府主导色彩的体制下，中国城镇化异于西方发达国家的一个重要特征，就是城镇化从一开始就受到高度的政府干预，“政府主导”因素大于“市场自然演变”因素，政府的“调控逻辑”演化为“主导逻辑”，政府成为城镇化的第一推动力，其在人口城乡流动、生产要素集聚、城镇内部结构调整和外部扩张、城市之间竞争与协调以及城乡关系调整等方面都起着基础和主导作用，使得中国城镇化的速度、水平、方向和模式都深深地打着政府行为的印记。虽然改革开放以来特别是1992年社会主义市场经济体制的建立，市场在中国城镇化进程中发挥着越来越重要的作用，要素流动机制、产业选择机制、空间区位确定机制、基础设施建设机制、投融资机制等城镇化运营机制中的市场力量显著增强，但这并没有从根本扭转市场与政府关系失调的态势，城镇化模式的基本属性依然是政府主导，具体表现为：

1.在城镇化的治理理念上，奉行“以物为本”。中国传统的城镇化模式是政府主导下的以人口城镇化和土地非农化的量化指标为主要标准、以物质资本与社会政策大量投入的粗放型驱动为发展方式、过度重视结果而严重忽视过程与后期维护的城镇化模式。[9]显然，这种城镇化模式奉行的是“以物为本”的发展理念，追求物质和技术层面的城镇化，它往往把城镇化过程简单地看作是一个人口增加、行政区划变更、城镇规模扩大、城镇化率提高的过程。物本型城镇化模式违背了城镇化发展的客观规律，背离了城镇化发展的初衷，城镇化异化成为地方政府和政府官员追求政绩的手段，直接导致了当前中国城镇化发展质量不高，不仅存在着人口不完全城镇化、土地过度城镇化、房地产城镇化、城市发展失序等问题，还带来了空间过度集中、资源大量消耗、经济结构失衡、环境污染严重、社会矛盾激化等系统性社会风险。有学者将这种现象称之为“行政扩张型虚假城市化”，即在城镇化进程中，地方政府利用国家城镇化政策的缺陷，单方面的将农村户籍人口转变为城市户籍人口，追求城市管辖范围的扩大或城市级别的提高，而其间“被城市化”的人口和地区仍然采用农村的管理方式，无论是空间形态、职业特征，还是生活方式都没有发生根本改变，政府行为具有很强的行政权力扩张冲动，虚假地提高了城镇化水平。[10]endprint

2.在城镇化的治理体制上，实行政府一元治理。联合国在《建设“包容性城市”的宣言（草案）》中指出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的持续过程。它包括正式的体制，也包括非正式的安排和市民的社会资本。”依据城镇化三元参与理论[11]（参见表2），城镇化不能局限于政府参与，它需要整合政府、市场、社会多元主体的力量。然而，在中国传统的政府主导型城镇化模式下，政府是城镇化的绝对主体，它排斥其他主体而对城镇化进行一元治理，政府通过计划引导、参数调节、政策控制、宏观资本配置等手段，扮演了城镇化战略的制定者、城镇化制度的供给者、城镇化进程的执行者和城镇化绩效的评定者等多重身份，[12]政府成为城镇化进程中最强大的、最主要的甚至可以说无处不在的参与主体。如在城市基础设施领域，政府几乎承担着为城市提供基础设施的所有任务：从城市基础设施的规划设计、筹资到建设、运营和维护，政府几乎垄断了基础设施发展的整个过程，而且这种政府投资管理体制也使得城市基础设施的发展越来越受制于政府的有限财力。城镇化是一个公共领域不断扩张的过程，随着城镇化进程的推进，继续采取政府一元治理的方式显然无法满足城镇化进程中公共事务大量增加的需求。

3.在城镇化的治理方式上，采取运动式治理。政府对公共事务的治理方式可以分为运动式治理和制度化治理。运动式治理是一种非常规的治理方式，与依赖于常规性的机构与制度的治理方式不同，运动式治理以政治与行政主体的自觉动员为特征，它既作为一种非常态的制度安排出现，也以运动式的制度安排为表征。[13]受社会资源总量限制、法律制度化不足以及常规治理能力不足等影响，以运动式方式解决公共领域中的现实问题，成为中国政府公共治理实践中经常采用的治理方式，这在我国传统的政府主导型城镇化发展模式下表现得更加明显。在政府主导型城镇化发展模式下，政府习惯于用运动式治理的方式推进城镇化，使得我国传统城镇化呈现“一哄而上”（缺乏战略规划）、“饮鸩止渴”（追求政绩导向）、“自上而下”（倚重行政手段）、“头疼医头”（缺乏制度配套）、“朝令夕改”（缺乏法治保障）等特征。[14]

（二）政策之治：中国政府主导型城镇化发展模式的生成机理

新制度经济学的泰斗道格拉斯·C·诺斯（Douglass C. North）在研究国家对于经济增长的作用时提出了著名的“制度悖论”，即“国家的存在对于经济增长是必不可少的，但它又是人为导致衰落的根源”。“制度悖论”在中国城镇化领域具体表现为政府主导型陷阱：一方面，政府通过强大的资源整合能力加速了城镇化进程，有利于在短期内实现一定的城镇化目标，地方政府越来越依赖运用政府力量推进城镇化；另一方面，政府主导型城镇化模式又缺乏制度理性，导致城镇化质量不高，偏离了城镇化发展的最终目标。简单地说，政府主导型城镇化陷阱就是由于政府自身的缺陷，使得政府在推进城镇化进程的同时也成为城镇化发展障碍的“双刃剑”现象。中国之所以采取政府主导型城镇化模式，其本质就是“政策之治”在城镇化领域的具体体现：

1.制度根源：计划经济体制的逻辑起点与路径依赖。中外城镇化的经验表明，推进城镇化需要有效地发挥政府作用，但在中国计划经济体制尚未完全转轨而市场约束又尚未完全建立的制度环境中，存在着诱发政府脱离市场导向以计划方式推进城镇化的“体制空洞”。西方城镇化进程中也存在着政府职能的加强和复杂化，但西方国家不存在像中国这样的计划经济历史背景，所以也就不存在诱致政府职能过分扩大化、滑向计划方式推进城镇化问题。[15]中国有着深厚的中央集权传统，经历了漫长的封建社会，市场经济因素从来就没有得到过完整的发育。新中国成立后，中国建立了高度集权的计划经济体制，政府替代市场主导资源配置，这成为城镇化进程的逻辑起点。受计划经济体制的惯性影响，政府在推进城镇化进程中很难摆脱计划经济的思维惯性，习惯于依靠政府的“有形之手”，从而形成了城镇化对政府机制的路径依赖。另外，虽然中国改革开放的持续深入带来了区域经济的超常规增长，却未能形成独立、完整的市场经济体系，政治逻辑持续性影响甚至支配经济逻辑的运作过程，城镇化进程中市场对资源要素调动规模与流动方向的作用模糊，诱发资源要素的“逆向流动”而导致资源浪费与荒芜，[9]这进一步加剧了城镇化对政府机制的路径依赖。当前，政府通过一系列制度安排和政策设计对城镇化进程进行干预，形成了由所有制形式、经济体制、经济发展战略、社会资源分配制度、人口迁移政策和城市发展方针等构成的城镇化制度环境。在这种体制制度环境下，城镇化战略的推行，首先强化的不是市场在城镇化进程中的资源配置功能，而是使行政权力配置资源体系重新得到强化，从而进一步强化了政府主导型的城镇化模式。

2.理性选择：政府的“经济人”动机和治理资源匮乏的现实掣肘。纵观20世纪世界经济史可以发现，二战后迅速崛起的新兴国家无一例外地选择了“政府主导”来治理国家，原因在于“政府主导”可以实现经济社会发展的迅速赶超，中国也不例外。中国的城镇化战略具有较强的赶超色彩，在国家将城镇化作为一种社会治理工具的政治诱导下，地方政府具有强烈的机会主义动机，容易忽略城镇化发展的客观规律而选择更易在短时间内迅速提高城镇化水平的发展模式，政府主导型城镇化模式因而成为了政府的理性选择。更深层次的原因在于，城镇化发展模式的选择受到社会资源总量的约束，而在中国城镇化领域，无论是以物质资源为核心的配置性资源，还是以行政力量、体制机制和制度文化等为核心的权威性资源都十分有限。在城镇化治理资源匮乏且缺乏城镇化治理经验的情况下，政府除了选择见效快的行政手段外，几乎不存在可供选择的其他治理工具。加之我国GDP导向的政绩考核体系，诱导地方政府形成错误的城镇化发展逻辑，即城镇化等于城镇规模的简单扩大化，这就进一步激励了地方政府的机会主义行为，作为理性“经济人”的政府及其官员出于政绩需要更易选择能够迅速扩大城镇化规模的政府主导型城镇化模式。于是在战略制定、城市规划、土地征用、旧城改造、基础设施建设等城镇化领域，政府的“无为之手”、“扶持之手”、“掠夺之手”随处可见。有学者指出了中国城镇化进程中的一个奇怪现象：随着市场经济体制的逐步建立，对于发展效率的认同和需求程度的不断提高，城镇化的内在规律和正面作用逐步得到政府的认可和肯定，这本应是行政力对城镇化过程的影响逐步弱化、市场力不断强化、市场主导型城镇化逐步取代政府主导型城镇化的契机。然而，也恰恰由于政府对城镇化的意义和价值给予了前所未有的肯定，对城镇化的行政干预不仅没有弱化，反而呈现不断加强的趋势，政府主导型城镇化正在以新的方式得到强化。由于行政推动下的城镇化发展确实取得了显著的绩效，这无形中又鼓励着各级政府更加依赖行政手段。[16]endprint

三、新型城镇化进程中政府与市场关系调适：市场主导基础上的政府引导

由于政府主导型城镇化模式下政府与市场关系失调，抑制了市场在资源配置中的作用，难以实现资源优化配置，使得中国的城镇化在一些重要领域出现了问题，如城乡二元户籍制度使农民工市民化所需的基本公共服务供给不均衡；过度行政化的城市行政体制限制了城市及城市群在市场机制下发育成熟；农村土地市场缺失阻碍农民实现合理的土地财产权益；政府与市场在城镇建设中的职责不清引致投融资梗塞；政府有形之手越位使得城镇化发展的产业支撑能力不强等。[1]城镇化是与经济形态和结构升级同步进行的，在新型城镇化上升为国家战略的背景下，我们应对目前的政府主导型城镇化模式进行调整，其核心就是调适城镇化进程中市场与政府的关系，建立符合国情的有中国特色的城镇化发展模式。

（一）市场主导与政府引导：新型城镇化进程中市场与政府的关系定位

要科学调适市场与政府的关系，首先必须厘清新型城镇化进程中市场与政府的边界，明确市场与政府的职能，协调市场与政府的作用手段。对此，党和政府已经找到了明确定位：十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”2013年12月召开的中央城镇化工作会议发布的公报强调：“推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。”在2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出，推进新型城镇化必须坚持“市场主导，政府引导”原则，“正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。”由此可见，新型城镇化进程中市场与政府的关系定位可以理解为市场主导基础上的政府引导：市场要在生产要素集聚、产业经济发展、城镇建设等领域发挥主导作用，让人口、土地、资本等资源要素能够在城镇化建设过程中形成的平台上自由流动，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用；政府则主要从空间、人口、产业等城镇化各要素协调发展出发，在重构自身与市场、社会关系的基础上转变职能，主要在统筹协调、公共服务、体制创新等方面发挥作用，确保在新型城镇化建设中不错位、不越位而又能补位。

表3是新型城镇化进程中政府、市场、社会各主体在空间、人口、产业等城镇化主要领域分别应扮演的角色。

（二）市场主导：充分发挥市场在城镇化资源配置中的决定性作用

改革开放以来我国工业化、城镇化及城乡经济快速发展的根本原因就在于不断改革和发挥市场在资源配置中的作用。进一步推进市场经济体制改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，也是实现我国从传统城镇化到新型城镇化转型的关键所在。与传统城镇化道路不同，新型城镇化的动力机制由政府主导变为市场主导，其核心是遵循市场经济的演进规律，以市场化推动城镇化，让市场成为推进城镇化的第一推动力。然而，目前新型城镇化遇到的最大障碍，就是市场发展程度不够的问题。因此，推进新型城镇化必须尊重市场规律，依靠市场机制，以市场的力量引导资源要素流动和集聚，使与城镇化相关的人口、土地、资本等资源要素在公平竞争的环境下能够在城乡之间、区域之间自由集聚和流动，保障不同市场主体的合法权益，从而充分发挥市场在城镇化资源配置中的决定性作用。建立在市场主导基础上的城镇化，有助于不断增强城镇化可持续发展的内生发展能力；可以避免“有城无市、有城无业、有城无人”、农民“被城镇化”和“造城运动”等伪城镇化现象的出现，实现资源的优化配置；可以避免政府与民争利、公益缺位、功利上位这种政府职能异化现象的出现，减少社会动荡风险。[17]

（三）政府引导：以体制机制创新优化城镇化建设中的政府行为

让市场在城镇化资源配置中起决定性作用的关键不在于市场本身，而在于政府改革。政府需要有壮士断腕的勇气推进职能转变，打破市场发展的制度羁绊，通过一系列的体制机制创新优化城镇化建设中的政府行为：首先，科学制定城镇化发展规划，引导城镇化有序发展。各级政府要依据国家政策，因地制宜，科学编制本地区的城镇化发展规划，并将此作为城镇化发展尤其是产业发展及空间转型的基本依据。其次，加强城镇化重点领域的制度改革，保障城镇化规范发展。在土地制度领域，通过创新土地产权形式与流转机制建立以保障农民土地权益为核心的土地制度；在户籍制度领域，建立以人口迁徙自由化为目标的户籍管理制度；在就业制度领域，通过构建城乡一体的劳动力市场建立公平的统筹城乡的劳动就业制度；在社会保障制度领域，建立城乡一体化的社会保障体系；在财税金融制度领域，通过丰富和拓展融资渠道建立有利于城镇化发展的激励机制。这些制度改革既可以减少政府对城镇化的直接干预，又可以对产业发展及资源要素空间布局的重新划分产生影响，从而不断规范政府与市场、社会的关系并实现治理网络的重构与创新。最后，完善城镇化的监管体系，促进城镇化科学发展。可以考虑将城镇化建设的自主权下放给有条件的地区，在具体城镇化建设规划、资金筹措和产业布局上给予更多的决策权、审批权和相应的行政管理权。特别是针对行政等级化色彩较浓的城镇管理体制，要通过优化行政区划设置改革，依法调整行政区划，简化行政层级，合理增设城镇建制，形成一个设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的城镇管理体制。同时，完善城镇化政绩考核体系和问责机制。要改革现行的以经济指标为主要内容的政绩考核体系，更多地将涉及民生的公共服务指标纳入到政绩考核指标中，构建体现开放、包容、可持续的政绩考核体系，考核结果要作为城镇化主要负责人职务变动的重要依据。在此基础上，建立城镇化建设的问责机制。对不遵循城镇化发展规律，不按照城镇化发展规划执行的部门和领导，要进行行政问责，对触犯法律的要依法追究其刑事责任。

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【责任编辑：孙 巍】endprint