国际服务贸易自然人流动规则检视与前瞻

摘要：发达国家与发展中国家在自然人流动谈判上的分歧导致GATS框架下的服务贸易自由化谈判步履维艰。由于WTO成员方在政治、经济和法律方面的利益需求存在巨大差异，成员方现存移民管理机制使得WTO谈判机制及GATS承诺模式在回应这些不同需求时捉襟见肘。WTO应以“发展优先”为指导理念，在搭建多边对话平台机制、促进利益相关方形成共识、建立互信的基础上，澄清和完善现有自然人流动规则，转变GATS谈判模式，建立“嵌入式”自然人流动多边监管机制，进而推动自然人流动规则多边化的谈判进程。

关键词：贸易自由化；服务贸易；自然人流动；移民

中图分类号：F7401文献标识码：A

收稿日期：2014-04-28

作者简介：吴峰（1980-），男，江苏通州人，南通航运学院社科部教师，美国爱荷华大学法学院访问学者，研究方向：国际经济法、世界贸易组织法。

基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划项目，项目编号：D/2013/03/090；江苏省高校哲学社会科学基金项目，项目编号：2013SJB880070；江苏省高校“青蓝工程”项目，项目编号：苏教师[2012]39号。

在世界贸易组织（WTO）的推动下，服务贸易在世界经济发展中的作用越来越重要。当前，“世界服务业增加值占全球GDP比重的平均水平为69%，其中，发达国家服务业增加值的GDP占比是72%，发展中国家服务业增加值的GDP占比是54%”[1]。在此背景下，世界各国对于服务贸易进一步自由化的呼声也越来越高。

2000年伊始，WTO成员方根据《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，以下简称GATS）第19条的规定启动了新一轮服务贸易谈判，2001年11月服务贸易议题进一步被直接纳入到多哈回合谈判议程。但此后的服务贸易谈判进程可谓步履维艰。基于经济发展水平和比较优势的差异，发达国家与发展中国家成员方在新一轮服务贸易谈判中的分歧尤为突出。在这些分歧中，最为引人注目的就是关于GATS框架下自然人流动进一步自由化的争议。众所周知，贸易的开展离不开人员的流动，服务贸易尤其如此。但从贸易份额来看，在世界服务贸易总额中，自然人流动所创造的贸易额只占不到2%[2]。发展中国家普遍认为，由于发达国家在实践中对发展中国家的自然人流动采取了过多的限制措施，削弱了发展中国家在服务贸易中的比较优势，使发展中国家无法充分享受贸易自由化的成果。这也促使自然人流动议题成为限制整个服务贸易自由化谈判进程的重要因素。

一、自然人流动规则的缘起与多边谈判进程

在1986年启动的《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称GATT）乌拉圭回合谈判中，基于发达国家的强烈要求，服务贸易被纳入多边谈判范围，并最终达成了GATS。成员方在GATS协定中分别以水平承诺和部门承诺的方式就本国服务贸易市场的开放作出了市场准入和国民待遇承诺，从而为推动世界服务贸易自由化提供了一个基础性的多边法律框架。其中关于自然人流动规则的谈判，则是在1988年12月的蒙特利尔部长级中期评审会议上实现了突破。在此次会议上，谈判各方最终同意将“劳动力流动”问题纳入GATS谈判，并形成了当前的自然人流动规则。

1. 自然人跨境流动的制度框架

在GATS第1.2条中，成员方就服务贸易供应的四种模式达成共识，即模式1“跨境提供”（Cross-border Supply）、模式2“过境消费”（Consumption Abroad）、模式3“商业存在”（Commercial Presence）和模式4“自然人流动”（Movement of Natural Persons）[3]。其中，模式4是对自然人流动作为服务贸易提供方式的基础性规定。由于模式4下的服务提供需要一方自然人临时入境另一成员方境内，而人员的跨境移动不免“涉及各国出入境管理制度、移民政策以及就业和社会保障等多方面的问题，因而非常敏感”[4]。为此，WTO成员方专门就模式4签署了《作为服务提供者的自然人移动的附件》（以下简称“《附件》”）。《附件》第1条首先对模式4中的“自然人”概念作了限定，认为该模式下的自然人不仅应是WTO成员方的自然人，而且该自然人还必须是“服务提供者”或者是“受雇于成员方的服务提供者”。同时，《附件》第2条还明确指出，GATS“不适用于影响自然人寻求进入成员方就业市场的措施，亦不适用于成员方关于有关永久性公民权、居留或就业的措施”[4]。该规定显然充分考虑和迎合了发达国家在跨国境人员流动问题上的担忧。

从WTO成员方的承诺来看，这些关于自然人流动的具体承诺大都集中在水平承诺中，而且承诺的开放程度均较低。再加上《附件》中明确规定成员方在出入境管理、移民管制和就业等方面的自主权不会因服务贸易市场的开放而受到限制，其实际后果就是GATS未能对成员方的国内服务贸易管制措施的合规性进行有效规范，从而导致这些措施在实践中往往就演化为限制自然人流动的“贸易壁垒”[5]。所以，虽然经济全球化便利了货物、服务和资本的跨境流动，经济学界的研究也证实世界各国在自然人流动方面有着共同潜在的利益前景，但是国际劳工组织的研究证实，自然人的跨境流动在现实中依然受到了诸多限制[6]。但值得肯定的是，WTO成员方在GATS框架下作出的关于自然人流动的承诺是一种历史性突破，因为它不但通过GATS的市场准入、最惠国待遇、国民待遇以及透明度等原则为自然人流动规则的多边化奠定了一个基础，而且还成为一个唯一能够在全球范围内具有广泛适用效力的“规范劳工流动的多边法律机制”[7]。

2. 关于自然人流动的多边谈判进程

其实，早在乌拉圭回合谈判初期，就有缔约方提议就自然人流动所涉及的一些具体部门和自然人所必需的具体技能要求等形成一份详细的清单。但由于谈判时间的限制，当时的谈判各方并未能达成共识。随着时间的推移和国际服务贸易的迅猛发展，模式4受到国际社会越来越多的关注，各国就自然人流动问题进行磋商的共识也愈发明显，最终成为新一轮服务贸易自由化谈判的重要议题之一。endprint

从2001年新一轮谈判启动至2002年6月，WTO共收到成员方提出的谈判建议126份。其中，作为发达国家成员方代表的美国、欧盟、加拿大等国家和地区针对模式4的改善提出了谈判建议，重点是将自然人流动限定在模式3之下，并要求发展中成员方在模式3方面做出更多承诺。印度则作为发展中国家代表，建议设立“GATS签证”制度以便利作为服务提供者的自然人的国际流动，同时还提出在模式4现有的自然人类型下增加单独的“独立专业人士”（individual professionals）这一类型，并使之涵盖中低技能的专业服务人员。随后，哥伦比亚、巴基斯坦以及巴西等国也对印度的提案进行了附议。但是，由于发达国家不但未能在谈判中对发展中国家的提议作出积极回应，反而对发展中国家在模式3“商业存在”下的承诺水平提出了更高的市场准入要求，发展中国家普遍对在GATS下的谈判失去了兴趣。

2003年7月，一些发展中国家成员方联合起来向WTO提交了一份关于进一步推动模式4自由化谈判的建议。在该建议中，发展中国家要求将模式4与模式3分离，并进一步改善发达国家影响自然人流动的行政程序（主要是签证程序）和资质确认（即入境自然人的资质要求），并在此基础上提出了一套模式4自由化的备选方案。与此同时，一些最不发达国家也开始发出自己的声音，要求谈判给予低技能工人流动问题更多的关注。但即便如此，美国、欧盟等发达成员方要么出价仍然保守，要么没有任何新的出价，从而导致GATS下的模式4谈判进展仍然异常缓慢。

2005年12月，在香港部长级会议上，WTO成员方认为多哈回合的谈判需要以一些改善承诺水平的具体目标为指引，并确认了服务贸易谈判的核心原则。而对于模式4的谈判，成员方认为对以下四个问题应给予优先关注：（1）完善作为协议服务提供者的自然人的类型目录；（2）取消或实质性的减少经济需求测试；（3）进一步澄清停留期限和续期的可能性；（4）实现与商业存在脱钩[8]。但随着2006年多哈回合谈判陷入僵局，自然人流动谈判也因此受阻。虽然2007年1月WTO多哈回合重启，但在此后的谈判中，由于受制于成员方在农业以及非农产品市场准入（NAMA）议题上的严重分歧，WTO成员方至今依然无法在自然人流动规则的改进问题上达成共识。

二、自然人流动多边规则创设和发展的阻力

在GATS框架下，模式4不但是所有服务贸易模式中贸易额最小的方式，而且在实践中受到的限制也最为严重。根据经济学测算，如果发展中国家向发达国家的劳动力流动提升三个百分点，会带动世界经济增长1 560亿美元。而且，无论是发展中国家还是发达国家，均能从自然人流动自由化的进程中获益。但可惜的是，虽然劳工在全球经济生产和跨国市场上发挥着重要作用，贸易自由化并未能推动劳工流动的自由化[9]。WTO主导的自然人流动谈判进程也一再受阻。究其深层原因，除了发达国家普遍存在的对于外国人临时入境或永久移民后会给本国带来的社会、政治和文化冲击等担忧以外，笔者以为主要还存在以下四个方面的障碍因素。

1. 现存自然人流动规则的模糊性

在乌拉圭回合谈判中，WTO成员方由于就服务贸易在全球多边贸易体制中的重要性未能达成共识，而且对服务贸易模式也缺乏具体研究，再加上受制于冗长的谈判过程所带来的谈判压力，导致最终所形成的GATS文本成为一个“并不完善的成果”[10]。从GATS为自然人流动所设定的规则来看，协定文本对模式4下自然人的具体类型及其跨境流动所需条件的界定并不明确。构成模式4下的自然人必须符合哪些条件和资质要求？其所受雇的成员方服务提供者指的是输出国成员方的还是输入国成员方的？临时入境的停留期限如何？这些GATS均未能给出明确的答案，导致成员方不可避免在实践中产生分歧。例如，发达国家坚持认为模式4的自然人流动必须与模式3的商业存在结合起来理解，并将自然人限定跨国公司的高级管理人员或者高级技术人员[7]。在2008年7月的部长级会议上，美国与欧盟等发达经济虽然也表示愿意提高对外国服务提供者的市场准入承诺，但仍然将自然人的范围限定在高技能专业人士，而不包括中低技能人员。但随着自身服务业的兴起，发展中国家认为模式4下的“自然人流动”是不同于模式3“商业存在”的一种独立的服务贸易模式，而且所涵盖的人员不应仅仅局限于发达国家所认同的高级管理人员或者高级技术人员，还应包括广大发展中国家拥有巨大比较优势的中低级技术人员。此外，WTO成员方在自然人流动所需资质条件等方面也还存在着不同的认识。这些对规则理解与认识上的分歧正是缘于GATS文本未能对这些核心概念和规则进行细致厘定，这也是至今WTO主导下的国际服务贸易谈判未能取得实质性进展的首要障碍。

2.发展中国家与发达国家利益关注焦点的分歧

虽然世界各国在自然人流动方面存在着共同的经济利益前景，但是由于世界政治经济发展的不平衡，处于各自不同发展阶段的发展中国家与发达国家的利益焦点存在显著差异。对于发展中国家——尤其是那些人力资源相对丰富的国家——而言，根据大卫·李嘉图的比较优势理论，他们在劳动力方面具有明显的竞争优势。但囿于自身教育资源和科技水平的限制，他们劳动力资源的竞争力并不在高智能或高技术领域，而在于从事生产和服务一线工作的中低技术水平的劳动力。与此同时，随着人口老龄化加剧，发达国家对低技能水平的劳动力需求越来越多。例如在欧盟地区，人口老龄化就显著增加了欧盟成员国对低技能员工的需求，尤其在老年和残障人士的家庭护理与医疗护理和家政服务等方面。因此，在GATS自然人流动自由化的谈判中，发展中国家关注的焦点当然就在于模式4下中低技术水平自然人的跨境流动。但对于发达国家而言，由于自身在服务贸易领域的比较优势主要集中在金融资本和高知识技能型的劳动力资源，因此他们在模式4下的谈判焦点当然就落在与模式3“商业存在”紧密联系的高级管理人员或高技术水平人员的跨境流动的自由化。发展中国家与发达国家基于各自比较优势所产生的不同利益关注点导致他们在现实谈判中产生了巨大分歧。endprint

3. WTO谈判机制与GATS体制的局限

2001年多哈发展回合启动以后，GATS关于自然人流动规则的谈判即被纳入到整个多边贸易体制的谈判框架下进行。但是众所周知，由于受到世界政治经济发展不平衡的现实影响，发展中国家与发达国家在之前乌拉圭回合阶段的谈判中所取得的收益是明显不平衡的。发达国家提出的议题基本都体现在了WTO协议体系中。但是，发展中国家关注的议题——尤其是农业议题——并未能在WTO体制中得到有效回应。所以，当GATS谈判与GATT谈判并轨以后，WTO成员方不得不在农业以及NAMA等议题的谈判中倾注大量的时间和精力。多数成员方感觉到，在其它谈判议题未能形成框架协议前，他们根本无法真正投入到GATS谈判中去。因此，WTO谈判机制严重制约着GATS自然人流动规则的谈判进程。另一方面，GATS自身结构性缺陷也阻碍了自然人流动规则的谈判。因为与GATT相比，GATS是在冻结各国服务贸易领域现有的管制措施现状的基础上，通过“正面清单”（Active Schedules）的模式来确定各成员方的市场准入范围①。成员方一旦作出承诺，即受到GATS的最惠国待遇和国民待遇原则约束，且不存在“逃出”机制。这一制度特征使得GATS严重缺乏“灵活性”，导致WTO成员方在谈判中均存在不同程度的“观望”态度，出价（Offer）时也极为小心谨慎，谁都不愿率先放开市场。更何况，在现有的发展水平和谈判机制面前，发展中成员方原本能够用来作出对发达成员方有吸引力的出价筹码并不多。因此，谈判进程中成员方的“出价”大都以试探性为主，缺乏实质性的承诺。

4. 各国关于移民管制政策制定的主权藩篱

作为服务贸易提供者的自然人跨境流动，还与各国的移民政策与法律紧密相关。基于《附件》的规定，WTO成员方的移民管制政策不受GATS多边规则的约束。因此，即便是在GATS机制下，一成员方对另一成员方作为服务提供者的自然人入境与滞留的控制仍属其主权范围内的事宜[11]。正如有学者所指出的，这“显然反映了发达国家限制外来劳动力、控制移民的要求”[4]。从实践来看，当代的移民趋势仍然主要表现为世界人口从欠发达或不发达地区向发达地区的转移。因此，发达国家是主要的移民接收国。而出于对移民可能会给本国经济、社会、政治以及文化等方面带来负面影响的忧虑，发达国家的移民政策更倾向于接受高素质的移民人群，即高学历与高技能人员。而对于发展中国国家具有比较优势的中低技术水平的人群，不管其是临时移民还是永久移民，往往都将其排除在政策考虑范围之外。再加上对入境人员超期滞留的担忧，导致实践中哪怕是临时的劳动力流动，发达国家在此类人员申请入境签证许可时也会施加严格的审查措施。也就是说，发达国家正是以形式各异的签证制度与条件要求（如技能要求、学历学位要求以及经济需求测试等条件）有效抵消了他们在GATS框架下作出的有限的自然人跨境自由流动承诺。因此，基于在全球层面缺乏对移民问题进行多边管控的国际机制，移民政策制定的主权属性就成为各国在GATS模式4谈判中一道不可逾越的鸿沟。

三、自然人流动规则的实践发展趋势：多边 VS 双边？

鉴于现实中GATS框架下自然人流动规则谈判的模糊前景，WTO成员方开始寻求利用双边乃至区域经贸协定来改善自然人流动规则。对自然人流动进行双边规范已经成为越来越多发达国家与发展中国家之间的自由贸易或者区域贸易协定中的显著特点，尽管在大多数情况下仍仅局限于高技能职业领域。例如美国、欧盟、日本、中国、印度等国家和地区在近十年来签订的经贸协定中，不少协定在服务贸易部分就涉及到一些规范成员之间自然人流动的规则。欧盟地区已经在一定程度上实现了劳动力的自由流动；而其他一些区域或双边的贸易协定中，如欧盟与墨西哥的《自由贸易协定》、东盟的《框架协定》以及新加坡与新西兰签订的《更紧密经济伙伴关系协定》也都涵盖了更广泛的自然人流动规则。

世界银行经济学家伯纳德·霍克曼和阿迪特亚·马图通过对GATS谈判中成员方的“出价”进行对比分析以后指出，成员方的“出价”内容比现有的GATS承诺在自由化方面提升了十个百分点，但是却比这些成员方在实践中的做法严格两倍[12]。也就说，WTO成员方目前在实践中的做法比他们在GATS 清单中作出的承诺和现在的谈判“出价”要“自由”得多。这些实践主要是由这些成员方通过本国的移民政策、双边移民协定或者贸易协定来实现的。这些实践之所以会突破GATS的框架，一方面是因为移民政策属于自身主权范围内的事务，在性质上不属于其国际义务，成员方可以根据自身实际进行灵活调整，而GATS承诺则构成了成员方的国际义务，要受制于WTO多边规则的约束；另一方面，在双边贸易协定或者移民协定中，往往为当事国在政策调整上预留了足够的空间。

这些区域化的实践使得有人认为，GATS框架外的双边或区域协定就成为当前解决自然人流动规则自由化困境的现实出路。但是笔者以为，这种通过双边贸易协定的方式解决服务贸易下自然人流动问题固然是在当前多边贸易谈判进程受阻时的有益尝试，然而不受约束的双边化与区域化，必将导致国际社会自然人流动规则的碎片化，从而有损于国际社会服务贸易自由化多边谈判的整体进程。研究表明，在这些如雨后春笋般出现的双边贸易协定中，大多数自然人流动规则大都没能突破GATS框架，而且很大一部分是关于人员跨境移动后的权利保护以及出入境的规范问题，对自然人流动自由化的实质性促进作用并不大[13]。此外，有些国家在实践中甚至采取了比GATS自然人流动规则更为保守的做法；而有些国家在其双边或区域协定中则出现了政策上的“撤退”现象。例如，基于国内政治权力架构和利益集团间的分歧，美国自2003年与新加坡和智利签署了自由贸易协定以后，就未再继续在其签订的其它自由贸易协定中对与服务贸易移民相关的问题进行过约定。许多其它国家，包括欧盟成员国在内，也都收紧了国内移民立法，以减少外国人因工作原因进入本国境内的可能性。endprint

因此，从现实来看，双边协定的模式并非是解决自然人跨境流动自由化问题的良方。服务贸易自由化背景下的自然人流动规则的改善仍然需要各国在多边框架下进行协调。虽然当前的多边谈判在发展中遇到了现实困难，成员之间的利益分歧在短时间内也难以调和，但合作与发展是当前国际经贸领域的潮流和趋势，只要各国之间的合作机制或者合作需求存在，即便是现有的国际机制有缺陷，但其仍然会发挥重要作用。笔者认为，WTO引领的世界多边贸易机制在此方面仍大有作为，在多边贸易体制框架内协调和解决服务贸易中自然人流动的自由化规则仍然是历史发展的主要趋势。

四、自然人流动规则多边化的发展进路分析

鉴于GATS模式4下的自然人流动与各国的移民政策紧密相关，为提升国际社会关于服务贸易以及自然人流动规则谈判的信心，切实推动服务贸易自由化的多边发展进程，WTO可以借鉴当前在双边贸易协定中的一些可行做法，通过改革GATS谈判模式，从而创造性地解决谈判中的争议性问题。就当前而言，笔者以为WTO可从以下五个方面推动模式4自然人流动自由化的多边谈判进程。

1. 以WTO体制为基础构建多边对话平台机制

自然人的跨境移动与当前国际环境问题一样，不仅仅是一个经济与法律问题，更是一个政治与社会问题。该问题的解决无法通过简单的市场开放与贸易自由化来解决。从历史上看，1948年雄心勃勃的《哈瓦那宪章》就是因为当时过于侵入了GATT缔约方的国内政策利益受到缔约方国内立法部门的抵制而失败的。因此，鉴于移民管控属于各国主权范围内事务的现实，WTO应在现有框架内构建发达国家与发展中成员方之间的“南北”对话平台机制，促进和加深发达国家与发展中国家成员方对各方利益关切的相互理解。成员方应意识到，在自然人流动的背后各方均享有共同的潜在利益。WTO应进一步强化其多边对话——尤其是发达国家与发展中国家成员方之间——的平台机制功能，促使成员方认识到在推动GATS模式4的进一步自由化问题上，他们均负有相应的经济、政治与社会责任。在此基础上，成员方之间通过沟通与协调，构筑共识，建立互信，从而对多边谈判形成有力的推动。

2. 澄清GATS模式4下相关术语的确切含义

曾有学者指出，当前GATS多边谈判失败的根源之一就在于GATS协定自身，因为其缔造者在创设GATS时就不愿意或无法创设一个统一的机制。如前所述，WTO成员方不但在“自然人”的界定上出现严重分歧，而且对于自然人应符合哪些资格条件也未能明确。例如，作为服务提供者的自然人的职业资质问题，尽管GATS第7条对成员方在职业资格的互认上作出了倡导性的规定，但该条对成员方而言并非强制性义务。虽然在实践中也出现了不少资格互认的国际机制，但是在这些机制大都是发达国家之间的互认机制，发展中国家成员方往往被排除在外。因此笔者认为，在当前的谈判中，WTO应从三个方面强化对现有规则的澄清和解释。首先，虽然模式4下的自然人有可能与模式3存在一定的联系，但是WTO应对二者的独立性予以进一步明确，即模式4下的自然人可以不依附于模式3 而独立存在。其次，明确模式4下自然人的类型应当包括发展中国家提出的“独立专业人士”，因为根据《布莱克法律辞典》的解释，自然人个体提供的劳务也是服务的一种。因此，“独立专业人士”通过自身的职业技能为境外雇佣者提供劳务理应属于国际服务贸易的涵盖范围。最后，关于作为服务提供者自然人的资质条件，笔者认为也应通过多边协商以条约义务的方式予以明确，将成员方之间的资格互认机制确定下来，便利国际服务贸易的自由化。总之，澄清协定文本的模糊之处，有助于为WTO成员方之间更好地就谈判议题进行沟通奠定共识基础，从而推动谈判进程。毕竟，当今世界经济的发展需要将模式4纳入多边框架下进行讨论，发挥其积极效应总比限制其流动更为重要。

3. 调整服务贸易多边谈判模式

随着经济全球化和一体化的深入发展，世界经济快速发展，经贸交往使得各国经济上的相互依赖性明显增强，相互间的竞争也已发展为一种互补性竞争关系。贸易、投资、金融、环境保护、人权、恐怖主义等问题日益成为需要世界各国共同面对和协调应对的全球性问题，同时也导致国家之间的利益分歧越来越多。在此背景下，WTO谈判却仍然延续乌拉圭回合“一揽子协议”的谈判模式，以期在推进世界多边贸易自由化方面实现“毕其功于一役”。但是，以此种模式推动当前的多边贸易自由化谈判，“各项议题下的谈判必须同时成功，整个回合谈判才能成功，否则功亏一篑”[14]。笔者以为世易时移，这一做法在全球利益分歧日益膨胀的今天已经不太现实。与GATT时期相比，当前WTO的议题更为复杂，政治上也更具争议，充满了各种利益纠葛。因此，当前WTO多边谈判应以部门谈判为主，以跨部门谈判为辅。服务贸易领域的谈判应与货物贸易及其它贸易领域的谈判适度分离，以避免服务贸易谈判受到外部因素的掣肘。而且，在GATS模式4的谈判问题上，WTO成员方可以将模式3与模式4有机结合起来进行，以平衡发达国家与发展中国家之间的利益分歧。此外，GATS框架下的谈判想要促使服务贸易达到真正自由化的目标，不妨可以借鉴一些双边贸易协定中的清单模式，将成员方作出的承诺由当前的“正面清单”模式调整为“负面清单”（Negative Schedules）模式，以增强承诺的实际约束效果。

4. 发达国家应在制度建设方面给予发展中国家“发展援助”

由于自然人的跨境流动与国际移民问题紧密相关，无论是发达国家还是发展中国家成员方在这方面均有所忧虑。发达国家担心（临时）贸易移民对国内社会带来冲击，而发展中国家则关注国内的“智力流失”（Brain Drains）问题。不同的担忧导致各国针对自然人流动的移民管制政策产生了利益分歧。而且，对于发展中国家而言，虽然自然人流动自由化对其具有重要的潜在利益，但是因为自身在服务贸易监管上的制度缺失，从而导致一些发展中国家对于服务贸易自由化前景较为担忧，更无法在自由化承诺方面给出令发达国家满意的“出价”。这其实也是当前服务贸易谈判受阻的潜在内因。因此，GATS框架下的自然人流动谈判要想取得突破，还需要WTO以“发展优先”为主旨理念，抛弃“贸易自由至上”的谈判目标。基于此，笔者认为WTO成员方在谈判中，应该将国际社会对服务贸易的监管机制创造性地植入服务贸易自由化谈判框架内。尤其是与发展中国家和最不发达国家相比，发达国家在服务贸易方面具有明显的先发优势以及良好的治理经验与制度积累。发达国家应在服务贸易制度与监管机制建设方面加强对发展中国家和不发达国家的“发展援助”，帮助他们建立和健全服务贸易的监督与管理机制，从而增强他们在应对服务贸易自由化方面的能力和信心。只有广大发展中国家和最不发达国家自身在体制机制方面形成良好的管控能力，他们才能更有效地参与国际服务贸易的自由化竞争。同时，也只有发展中国家和最不发达国家对服务贸易管控能力的增强，才能在多边谈判中敢于作出更多有效的市场开放承诺，进而推动当前的服务贸易自由化的谈判进程。endprint

5. 建立“嵌入式”的自然人流动多边监管机制

自然人的跨境流动涉及到各成员方的移民政策，是一个“需要多边参与和协调的国际现象”[15]。因此，基于发达国家在低技术水平自然人流动方面的顾虑，WTO成员方在谈判中也不能仅仅关注谈判对方自然人流动市场开放的问题，还应关注作为自然人流动的输出国所应承担的监管义务。这种双边监管机制在当前一些区域性的贸易协定中已初具雏形。例如，在德国与欧盟东部的一些国家在加入欧盟之前所签订的双边协定中，就曾将临时入境的移民人数配额与东道国境内的就业或者失业率相联系起来，并规定当东道国的失业率每下降（上升）一个百分点，其临时入境人数配额将增加（减少）5%[12]。有些国家则在签订的双边协定中规定了输出国对自然人出境前进行国内审核的义务，并采取措施以确保这些人按期回国。有些协定还明确了双方在打击非法移民上的合作义务。这些都为WTO推动自然人流动规则的谈判提供了有益的参考。WTO成员方可以在GATS框架下，就自然人流动的合作与监管责任方面进行协商，建立“嵌入式”的自然人流动多边监管机制，明确输出国的监管责任。此外笔者认为应增强自然人流动规则的灵活性。对于自然人流入的东道国而言，GATS还应允许其采取紧急保障措施，以使得东道国可以在自然人流入数量激增时关闭境内市场。这一“安全阀”的设置将对于成员方作出进一步的市场开放承诺起到一定的推动作用。总之，只有WTO成员方把对移民的管控问题以及自然人流动的自由化问题纳入到同一体制框架下进行讨论，明确自然人输出国和输入国在维护国际服务贸易秩序和促进国际社会发展方面的“共同责任”（Shared Responsibility）[16]，才能在谈判中真正有效地解决自然人流动的市场开放问题。但有一点必须指出，WTO只是推动全球贸易自由化的多边机制，并不足以成为一个适当的全球移民管理机构，也不适合为全球移民设定相关的标准。成员方不能期望在GATS框架下将WTO打造为集贸易管制与移民管理为一体的国际组织。这一不切实际的观念必然会将WTO的发展引入歧途。

五、结语

从成立国际贸易组织（International Trade Organization）的哈瓦那宪章谈判开始，自由市场与政府管制权之间的矛盾一直是国际贸易机制中争议的核心问题[17]。受制于谈判机制的局限及成员方间纷繁复杂的利益冲突难以协调，服务贸易自由化下自然人流动规则的谈判进程进展缓慢。一些国家必然会继续在WTO之外寻求相对灵活的双边协定模式。因此，为了避免世界多边贸易制度的“碎片化”，WTO主导的多边谈判进程必须在谈判模式和机制构建等核心环节作出改进，以规避各国服务贸易领域利益相关者的现实政治影响[18]。这需要成员方的集体智慧和共同努力。

当前，中国货物贸易的出口世界第一，服务贸易在全球贸易中也排到第三位，是全球服务贸易的重要参与方。而且作为发展中的人口大国，中国在模式4下拥有明显的竞争优势和潜在的预期利益。因此，我们更应以积极的姿态投入模式4的研究与谈判工作，并在多边舞台上积极把握话语权，与广大发展中国家一起推动世界多边服务贸易机制朝有利于发展中国家的方向发展。

注释：

①“正面清单”（Active Schedules），是指以服务贸易市场不对外开放为原则，成员方以明示清单的形式就自身服务贸易的市场开放范围及开放水平作出承诺，未列在清单中的贸易部门不在GATS的框架之内，也不受己方承诺的限制。在一些国家的实践中，还存在与此正好相反的另一种“负面清单”（Negative Schedules）模式，是指以一国服务贸易市场对外开放为原则，只在清单中对己方不对外开放市场的内容进行列明，即凡是在清单承诺中列明的部门不受己方对外开放的承诺限制。实践中一般认为，以“负面清单”模式做出的承诺比“正面清单”模式的自由化程度要高。

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Review and Forecast of the Rules on the Movement of Natural Persons

under the International Trade in Services

WU Feng

（Department of Social Sciences， Nantong Shipping College， Nantong 226010，China）

Abstract：The divisions between developed and developing countries in the negotiation on the movement of natural persons lead to little substantial progress in the negotiation of trade in services liberalization. According to the huge political， economic and legal differences of the WTO members， current immigration control mechanism makes the WTO negotiation mechanism and commitments mode under GATS be more stretched. In order to promote the negotiation on the movement of natural persons more smoothly， WTO should take prior development as guide， build a multilateral platform as a dialogue mechanism for all the stakeholders to promote the formation of consensus and multilateral trust， clarify and perfect the existing rules on the movement of natural persons， change the GATS negotiation patterns to establish an effective multilateral regulatory mechanism on the movement of natural persons.

Key words：trade liberalization；trade in services； movement of natural persons； migration

（责任编辑：张曦）endprint