捕后羁押必要性审查工作机制研究

林映华

修改后的《刑事诉讼法》新增加了第93条，此条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”该法条宣示捕后羁押必要性审查制度在我国《刑事诉讼法》中正式确立，明确检察机关负有对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性进行审查的职责，是一项全新的诉讼制度。该制度契合我国刑事诉讼制度的总体设计，并凸显刑事诉讼活动中保障人权措施的中国特色，是检察机关实施修改后《刑事诉讼法》，坚持惩治犯罪与保障人权并重的具体体现。

一、捕后羁押必要性司法审查立法的确立具有重大意义

刑事诉讼法修改之前，实践中审前羁押率一直居高不下，“一捕到底”、“一押到底”的现象已成为刑事诉讼程序的常态。最高人民检察院检察理论研究所研究员但伟博士共统计了20个试点单位从2004年至2009年5年的逮捕率，逮捕率全部在85%以上，其中职务犯罪的捕后羁押率更是高达95%以上。全国法院每年判处3年以下有期徒刑、管制、拘役、附加刑、缓刑、免刑的占68%左右，轻刑率超过60%，其中很多不具备逮捕的社会危险性要素，完全可以从羁押状态中解除出来。究其原因如下：一是逮捕与羁押不分，捕押合一，超期羁押现象严重。逮捕不仅仅指逮捕行为，同时还包括逮捕后的羁押状态，即逮捕自动产生羁押的效力。因此逮捕的普遍化形成了羁押的普遍化，而羁押的普遍化又为超期羁押埋下了隐患。二是我国审查批准逮捕条件及程序存在严重缺陷，导致逮捕率过高。修订前《刑事诉讼法》对逮捕条件中“有逮捕必要性的”含义较为模糊，实践中争议较大。在实务中，对逮捕的把握仍多停留在“构罪即捕”的层面上。同时，逮捕程序行政化倾向严重，通过查阅案卷材料和证据的方式来进行审查和控制，难以有效完成逮捕条件的审查判断。三是羁押期限依附办案期限，“羁押到底”已成为常态。现行《刑事诉讼法》将羁押期限与办案期限混同规定，导致羁押期限与办案期限不分，羁押期限随着各个诉讼阶段办案期限的拖延而延长，必然形成羁押的不确定性，而羁押期限的恣意延长极可能导致对无罪推定原则的否定及逮捕功能的异化，这也是司法实践中久押不决及变相、隐形超期羁押难以清理的顽疾所在。四是捕后羁押的替代性措施被搁置，无法实现立法减少羁押之目的。与取保候审或者监视居住等其他强制措施相比，羁押使侦查机关更容易获取犯罪嫌疑人、被告人口供。因此，取保候审、监视居住捕后羁押替代性措施无法发挥作用。五是捕后羁押救济虚无化，羁押救济渠道不顺畅。由于我国立法对羁押事实和羁押理由的适用并无特别规定，羁押事实和羁押理由依附于逮捕这一刑事强制措施，司法实践中办案部门为了规避办案风险及司法惰性缘由，认为犯罪嫌疑人、被告人处于羁押状态是最安全便捷的工作方式，不愿对捕后犯罪嫌疑人的社会危险性及保障诉讼可能性进行评估，忽视对逮捕措施适用修正及变更。

由于我国没有独立的审前羁押制度，现有诉讼制度又无法抑制羁押率逐年上升的困境，改变我国羁押率过高现状，超期羁押、变相羁押及隐性羁押依然存在。为加强对捕后羁押的法律监督，切实防止和纠正对犯罪嫌疑人非法羁押及不当羁押问题，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的人权，修改后的《刑事诉讼法》从三个方面进一步完善我国羁押制度：

第一，细化逮捕条件，完善逮捕程序。首先，细化必要性条件，明确了逮捕适用条件，有利于办案部门准确掌握逮捕条件，提高逮捕办案质量。其次，进一步完善了审查批准逮捕程序。规定了审查批准逮捕时讯问犯罪嫌疑人和听取律师意见的程序，减少了审查批捕的行政审批色彩，增强了其司法属性。

第二，设立替代措施，控制逮捕适用。修改后的《刑事诉讼法》从人道主义出发，对监视居住措施适用范围及条件进行修改，将监视居住定位为逮捕的替代措施，并规定了与取保候审不同的适用条件，减少对本应羁押但因特殊情况无法羁押的犯罪嫌疑人、被告人逮捕措施的适用。

第三，确立捕后羁押必要性审查，强化捕后继续羁押监督。修改后《刑事诉讼法》从立法确立捕后羁押必要性审查制度，旨在保障犯罪嫌疑人和被告人的人权，使未判决前的羁押真正成为一种程序性措施，防止将逮捕措施演变成变相的预期刑罚，最大限度地减少对犯罪嫌疑人和被告人人权的侵害；同时赋予检察机关在保证刑事诉讼顺利进行情况下对羁押必要性进行动态审查监督职责。

总之，从上述《刑事诉讼法》的修改情况，可以总结出现行羁押措施的几处完善：一是第93条明确规定了逮捕后的羁押必要性审查制度；二是规定了符合逮捕条件但具备法定不适合羁押情形的犯罪嫌疑人、被告人予以监视居住，在法理上将逮捕与羁押进行一定分离化；三是对逮捕措施从适用条件及审查程序进行实质性变更，保障逮捕措施适用谨慎性，为逮捕措施功能的回归提供立法保障。

二、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》关于羁押必要性审查规定的不完整性

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）对继续羁押必要性的方式、内容、分工等作出了具体规定，但从制度运行情况来看，仍不够全面，也存在可操作性问题，要想真正使继续羁押必要性审查落到实处中，还需进一步细化，使之更具有可操作性。

（一）《规则》规定的审查内容、处理监督程序有待进一步细化

1.审查结果及处理决定监督缺乏刚性，效果不佳。首先，《规则》第619条列举审查内容，有些属于违法羁押应当立即纠正而不是建议释放或变更强制措施的情形。如其中第一种情形、第二种情形和第五种、第六种情形因条件发生变化涉及继续羁押是否违法的问题，这种情形的存在表明，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押已经或将不具有合法性，面对合法性问题而非妥当性问题，办案机关应主动审查并释放或变更强制措施，若检察机关发现办案机关未主动审查并释放或变更强制措施，仍采取“建议”的态度，与其所负法律监督职责不相符。其次，《规则》第621条对羁押必要性审查处理结果的规定缺乏足够的强制力，对于办案机关不采纳人民检察院建议的理由和依据不足或者不能成立，甚至不作答复或相应的处理，检察机关几乎无法采取其他措施予以救济，监督缺乏刚性。

2.《规则》没有规定具体审查、处理期限，不利于约束检察机关及时履行审查职责。

（二）《规则》规定的内部审查职能分工协作需进一步具体化

修改后的《刑事诉讼法》规定犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，由人民检察院对羁押的必要性进行审查，但尚未明确由检察院哪个部门具体负责审查。检察院的侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门的工作与羁押必要性的审查都有关联，那么由哪一部门来审查更为合理呢？笔者认为应由多部门分工进行审查。侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责；监所部门对诉讼全过程开展羁押必要性审查工作。理由如下：

第一，在侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责，符合侦查监督部门的职能要求。首先，侦查监督部门除了负责审查逮捕工作中的必要性审查，还负责作出附条件逮捕决定之后、是否批准或延长侦查羁押期限工作中继续羁押必要性的审查，积累了丰富羁押必要性审查经验；其次，侦查监督部门在日常审查逮捕工作中能够通过审阅案件材料全面掌握案件、证据及侦查情况，有利于侦查监督部门在保障诉讼顺利进行的前提下，就捕后是否需要羁押犯罪嫌疑人能够做出正确、合理的评估；最后，捕后继续羁押审查是侦查监督部门作出逮捕时必要性审查的延续，是对逮捕必要性条件及其他两个条件是否发生变化的审查，是补救、更正及检验之前逮捕措施适用是否正当的有效手段，有利保障逮捕措施的目的性及公正性，提高侦查监督部门执法公信力。

第二，审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责，符合强化审判监督的内在要求。经公诉部门审查后决定起诉的公诉案件，大多数属于诉讼证据保全工作已基本完成，公诉部门对案件的性质、量刑情节、可能判处的刑期及案件起诉到法院之后事实和证据变化情况掌握最为全面，对被告人是否有继续危害社会的可能性及能否保障刑事诉讼活动顺利进行最具有发言权，因此其提出释放或变更强制措施的意见也易于被法院接受，有利于法院自觉接受检察院的审判监督。

第三，监所部门对继续羁押必要性的全程审查监督，是监所部门当然职责所在。《刑事诉讼法》修改之前，监所部门对羁押的监督只单纯停留在对羁押期限合法性的监督上，忽视了羁押必要性监督。在押人员合法权利中最重要的权利是人身自由权，即依法享有可以不被羁押权，因此，监所部门理应将其纳入监督范畴。

《规则》第617条规定“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或变更强制措施的建议。”最高人民检察院从司法解释的角度予以确认分阶段分部门羁押必要性审查合理性，但笔者认为该规定仍有在实践中加以完善的必要，在强调分工审查的基础上，强化通力合作。因此，不仅在侦查监督部门和公诉部门进行审查的时候，监所检察部门要充分发挥职能，及时提供在押犯罪嫌疑人在监管场所羁押表现、健康状况等相关信息，确保侦查监督部门和公诉部门全面审查、准确判断，而且要防止部门之间衔接不当、信息不畅、意见不一，导致对羁押必要性审查不利的情况发生。

三、检察机关捕后羁押必要性审查实践探索

为了深化检察一体化机制，整合信息、人力资源，规范审查程序，完善内部分工协作及逐级把关制，可通过案件管理中心实行捕后羁押必要性审查统一受理，归口管理。这样可以解决“谁受理”问题，做到一个窗口对外，一种意见对外，防止多头与侦查机关、审判机关打交道造成意见不统一；同时由案件部门分案到各相关科室办理解决“谁决定”问题，避免对同一犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性重复审查，节约司法资源。在此，笔者试结合开展捕后羁押必要性审查工作内容、监督手段及部门间如何审查等问题，浅谈个人见解。

（一）进一步明确审查程序，规范审查流程

1.确立定期审查与动态审查相结合的方式。主动审查的，以1个月为审查期限，如果在羁押期间发现特殊情况，可以随时审查，使动态审查成为定期审查有效补充；对于申请启动审查，应在15日审查完毕并于7日内将不同意建议释放或变更强制措施审查决定告知申请人，维护申请人的知情权及监督权。

2.进一步明确违法羁押与不当羁押的标准。检察机关经过审查认为犯罪嫌疑人、被告人没有继续羁押必要的，应当向有关机关提出释放或者变更强制措施的建议。对于办案机关即没有采纳检察机关羁押必要性审查建议，又不说明理由和依据的，应向检察长汇报；发现办案机关不予以释放、变更强制措施或继续羁押违法的，应以书面形式向办案机关发出纠正违法通知书并跟踪其纠正情况，增强监督的实效。

（二）构建科学、合理的内部联动对接机制

对于检察机关内部业务部门如何开展捕后羁押必要性审查工作，目前只有监所厅就本部门如何开展羁押必要性审查工作制定参考意见，在相关司法解释出台之前可对部门分工协作进行必要的探索：

1.建立捕后羁押必要性审查由案件管理部门统一受理的机制。根据“受理与办理相分离、监督与办理相分离、管理与办理相分离”的原则，由案件管理部门相对独立地对执法办案活动进行同步监督，对案件质量进行全面管理，统一受理检察机关内部逮捕后羁押的必要性审查，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人向检察机关申请进行羁押必要性审查的，其他部门收到申请后应及时转交案件管理部门。

2.捕后羁押必要性审查程序的启动。侦监部门在对案件的侦查监督中，公诉部门在法院的审判过程中，经审查逮捕后的羁押必要性后，对没有必要继续羁押的，提出释放或变更强制措施的建议，应当及时向案件管理部门进行羁押必要性审查备案登记，并按照审批程序进行报请批准。

被逮捕的犯罪嫌疑被告人在关押过程中，监所部门应当对犯罪嫌疑人、被告人羁押表现、身体状况进行监督，一旦发现犯罪嫌疑人、被告人具有《刑事诉讼法》第72条规定情形的，应当向案件管理部门提交逮捕后羁押必要性审查建议函及不必羁押的相关材料，由案件管理部门受理后，根据诉讼环节移交相关部门办理。

犯罪嫌疑人、被告人向监管部门提出逮捕后羁押必要性申请或人大代表、政协委员、看守所向检察院其他部门建议进行羁押必要性审查的案件，由监所或其他职能部门接收后转交案件管理部门受理；犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人、近亲属或者辩护人可以直接向案件管理部门提出申请，由案件管理部门统一登记，并将上述材料移交给相关部门审查办理。

案管部门依据诉讼阶段将羁押必要性审查材料及证据移交给相关业务部门后，应及时通报其他负有羁押必要性审查职责的部门，其他部门如对同一个在押的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查的，应立即终止审查。

3.捕后羁押必要性审查的办理及审批。检察机关对逮捕后羁押必要性审查由案件管理部门统一受理后，根据案件所处阶段，将逮捕后羁押必要性审查交相关职能部门办理，由相关职能部门按规定报请审批。

案件在侦查阶段尚未移送起诉的，由侦查监督部门审查，征求监所部门意见后按规定报批，将审查意见送案件管理部门备案，建议释放或变更强制措施的，应当制作羁押必要性审查建议书；不建议释放或变更强制措施的，应当制作羁押必要性审查答复书，由案管部门送达给公安机关或申请人。

案件在审判阶段时尚未判决的，由公诉部门审查决定，征求监所部门意见后按规定报批后，将审查意见送案件管理部门备案，建议释放或变更强制措施，应当制作羁押必要性审查建议书；不建议释放或变更强制措施的，应当制作羁押必要性审查答复书，由案管部门送达给人民法院或申请人。

对于公安机关和人民法院办理的案件，监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的，应当通过案管部门向原负责审查逮捕的侦查监督部门或者办理审查起诉案件的公诉部门提出意见，由侦查监督部门或公诉部门负责启动羁押必要性的审查工作；在侦查阶段，认为无继续羁押必要的，由侦查监督部门负责以本院的名义向侦查机关发出《羁押必要性审查建议书》；在审判阶段，认为无继续羁押必要的，由公诉部门负责以本院的名义向审判机关发出《羁押必要性审查建议书》；侦查监督部门或公诉部门同意监所检察部门意见的，经审核后报分管检察长批准；侦查监督部门或者公诉部门与监所检察部门的意见不一致的，应当报请检察长决定。

侦查监督部门认为案情重大、复杂或者意见分歧较大，对是否需要继续羁押犯罪嫌疑人难以把握时，可以主动征求公诉部门意见；案件提起公诉后，公诉部门对羁押必要性进行审查，拟建议变更逮捕措施的，应当征求侦查监督部门意见。

公安机关、人民法院既没有采纳本院羁押必要性审查建议，又不说明有关理由和依据的，侦查监督、公诉部门应向检察长汇报；发现公安机关、人民法院不予以释放或者变更强制措施不当、违法，应当以书面形式向公安机关、人民法院发出检察建议或纠正违法通知书。

注释：

[1]但伟：《试析羁押必要性审查与看守所检察》，载《人民检察》2010年第24期。