征地制度改革与农民补偿安置问题探讨

任云+关欣

摘 要：目前，在现行的法律法规推行的标准下进行征地补偿安置，已难适应社会主义市场经济的发展要求。针对征地安置常见问题作了分析，认为解决问题的关键是适当提高补偿标准，措施是打破单一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障制度，以促进社会经济稳定健康发展。

关键词：征地制度；失地农民；安置补偿

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0061-02

一、现行征地制度存在的问题

党的十八大提出了在2020年全面建成小康社会的宏伟奋斗目标。要增加农民收入，保持农村社会的稳定。然而，在加速推进城市化建设进程中，需要大量征用农村集体土地，使不少农民失去土地这个祖祖辈辈赖以生存的基础。原有的征地安置政策和办法已使多数“失地”和“少地”的农民不能获得长期的生活保障，这是事关社会稳定和可持续发展建设小康社会大局的问题。同时也是直接涉及土地政策与土地的社会保障功能问题。经分析汇总，征地安置有如下常见问题。

1.企业招工安置问题

在征地时，被征地的农户要求用地单位招工安置，其结果并不理想，特别是在山区农村。因为山区农村的企业大多数经营不好，前几年有的企业被录用，现绝大多数已失业，变成“一无所有”。个别市场竞争力较强的企业，对用工的要求较高，而普通的农民不适应，最先被淘汰下岗；效益差的亏损的企业不是被撤并就是破产，他们同样又成了“无产者”。

2.一次性货币安置问题

这是普遍推行的安置方式。村集体对这种一次性货币安置方式也因村而异，但一般是采用“人地对应”的分配办法全额到户，即某户被征用了多少地，就该分给多少钱。另一种方式是村集体组织留用一部分，按人口分一部分，再按被征用地户面积分一部分。村集体组织留用部分征地款虽是用于村级公益事业、村干部误工补贴和招待费等，但村民意见较大。

由于山区农村人均农田还达不到1亩，虽然地价有所上涨，但上涨的幅度不大。根据《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费偏高标准执行，其中土地补偿费为耕地征用前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，为耕地被征用前三年平均年产值的4—6 倍计算。这两项补助费相加每亩4 万元左右，乡下约每亩2万元。所以，被征用地的农户手中得到钱的数目不是很大，且又是把子孙几代的“饭碗田”的钱都先拿来用了，又加上相当部分农民素质不高，消费不合理，不久就把子孙的“饭碗田”吃得精光，生活得不到保障。有的靠劳务输出进城做农民工生存；有的用征地安置费办厂、做生意，不久就亏空；有的好吃懒做乱消费；有的参与赌博输光。如此等等现象给社会带来不稳定因素，给政府增加“包袱”。

3.留用地安置问题

所谓留用地，即在征用地过程中按一定比例返还给被征地农户或被征地村集体的一种辅助安置方式。这种方式弊端特别多，其主要有浪费土地资源、私下非法转让，使得村干部产生腐败土壤。

（1）浪费土地资源。留用地一般按征地面10%—15%返还留用，这块面积较大，土地浪费极为严重。例如，某县工业小区征地300多亩，村集体和农户留用就30多亩。相当部分农户有2幢房子及其地基，原来就又有宽敞的住宅，自己不需要建房，留用地在短期内又卖不出去，撂荒时间较长，受损的是农民自己的利益，又浪费了土地资源。

（2）私下非法转让，滋生村干部腐败土壤。由于没有严格按照土地管理法等法律法规行政，留用地比例大，被征地农户自己不需要建房用地，只好私下转让给他人建房。在征地中给村集体留用地，给素质高的村干部为村民造福能发挥一定的作用。但山区相当部分村级干部素质不高，争当村干部的目的是为了个人捞钱和享受。村集体留用地给这类村干部滋生了腐败土壤，使他们有机会利用留用地这块肉不断地吞噬，从而使他们走上违法的道路。

4.暗中补偿安置问题

为了解决征地难的问题，在征地中往往以其他的名义给被征地者进行补偿。暗中补偿五花八门，对个别蛮不讲理且又有一定靠山背景的被征地难点户，给予增加面积补偿，双方讨价还价，同意签协议后就带动了全部被征地农户，征地难的问题就迎刃而解；有的征地难点户是村干部，只要他们几个行得通，其他人也就通了。针对这种情况，征地者给予该村集体公益事业建设费等名目，暗中进行补偿。村干部又以“是他们讨来的钱”为由，按村委会规定比例又可以得到一笔可观的奖金。如此等等，农民心理不平衡，给国家带来一定的损失，使国家的法律显失平衡。

5.补偿标准随意性问题

补偿标准随意性主要体现在桥路的征用地和重点工程项目与一般工程项目征地补偿标准不同问题，其补偿标准比通常项目征地的补偿标准低7—8倍。例如，某县城范围内一般项目征地补偿是90元/平方米，乡下45元/平方米，而桥路项目征地补偿县城范围内是11元/ 平方米，乡下是6.5元/平方米，直接受损的是被征地的农民。另外，农民在讨价还价中抓住地级差的土地价格不放，说明土地价格的评估制度缺乏合理的界定。同时，桥路、水电等重点建设项目征用地报批有些地方有时候按照“长官意见”有虚报征地价格行为，农民实际没有领到报批的价格补偿费，吃亏的还是农民。

综上所述，原有的征地安置办法已不能适应市场经济的发展和人口不断增长的要求，必须改革征地安置制度，完善征地安置政策法规体系。同时，这也是很多人的共同呼声。要妥善解决征地安置问题，其关键是适当提高补偿标准，措施是打破单一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障体系支撑。征地补偿由土地补偿和安置补助两大要素构成，下列探讨的是安置补偿的范畴。

二、改革征地补偿制度，解决失地农民生存问题

1.完善征地法规建设，提高征地补偿标准

《土地管理法》第40条第六七款指出，依照本条第二款的规定支付土地补偿和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿和安置补助费的标准。根据这一规定和党的十六大提出的全面建设小康社会的精神，建议国务院应尽早地制定提高补偿标准，省、自治区、直辖市依据该标准因地制宜地研究修订可操作性规章，各县（市）再根据上级法规规章，结合当地实际情况制订暂行细则，完善征地补偿安置法规，提高征地补偿标准，确保“失地”农民和“少地”农民安置工作步入法制化、规范化和合理化的轨道，切实解决“无地”农民的后顾之忧。endprint

2.科学合理规划用地，保护弱势群体利益

弊端明显的“留地安置、暗中补偿、补偿标准随意性”等做法要废止。留地安置暴露的问题较多，所以许多地方已经取消了这一做法，这对规范土地市场建设能起到一定的作用。暗中补偿、补偿标准随意性的问题所在，是政府缺乏建设用地的科学性、计划性、价格评估合理体系和“阳光行政” 的行为。按照现行法律法规所定的标准进行补偿的方式很容易忽视农地交易的市场背景和用途转换增值关系，脱离实际，使土地利益分配不公，侵害农村被征地农民弱势群体利益。要改变其做法，计划要先行，将合理的土地年产值评估引入征地补偿安置是关键。政府对规划要科学合理，规划要一定5 年或10 年不变，甚至更长，避免政府“ 形象泡沫工程” 滥征地，脱离实际地大搞经济跨越式发展。项目建设征地提前一年告知，避免临时限制时间征地的行政手段，造成征地难上加难。土地年产值评估机构再根据政府的规划计划预先树立以市场用途为依据，考察市场主体各方对利益的接受程度，以及社会的公平原则，对农地转用中的利益进行界定和分配的判断，从中找出适当的方式，并广泛征求社会各方意见，各个工作环节都要“ 阳光作业”，然后形成书面估价报告，便于在征地前公告价格。在此基础上，交易双方进行谈判并达成协议，从而解决征地难的问题，避免“领导临时定价”、暗中补偿及补偿随意性，确保被征地农民的生活保障。

3.缩小城乡征地安置差价，稳定农村社会

征地安置补偿价格城乡差别太大，虽然乡村的土地市场价格不同于县（市）建制镇，其商业价值也有差异，但土地同样是乡村农民赖以生存的基础。根据《土地管理法》安置补助规定，按照需要安置的农业人口计算，为耕地被征用前3年平均年产值的4—6 倍计算。这里法律描述的“平均年产值”很不均衡，没有从农村大局出发，又由于地类分级过细，特别是城乡年产值价格悬殊巨大，就显失公平。生存的自然环境是难以改变的，而征地补偿安置费则是人为的。

4.完善安置补助标准，改变贫富两极分化现象

改变分区位层次、套近中远郊和不同用途的安置补偿价格不合理、不公平的做法。按分区位层次、套近中远郊及不同用途的安置补偿办法已不适应社会发展和农民的生活水平。征地安置补助费按分区层次、套近中远郊及不同用途计算，操作过繁，且被征地农民意见较大。只有提高补偿标准，改变区位层次、套近中远郊和不同用途的安置补偿办法，制定合理的安置补偿标准，一视同仁，才能使被征地农民的生活得到保障，改变贫富两极分化的现象，全面建成小康社会的目标才会逐步实现。

三、加强监督机制，合理分配征地安置补偿款

征地补偿款的分配要坚持公开、公平、公正、合法的原则。对征地的补偿对象，补偿的数额，有关的法律法规，要广泛向农民宣传，分配要依法进行，方案实行前要充分讨论，事后要张榜公布，真正落实“两公告，一登记”制度，接受群众监督。同时，保证干部、群众在征地款分配上使用同一法律、政策。特别要注意的是保护妇女、儿童、老年人的合法权益，保证他们在征地款分配上与普通村民标准一致。还要严格执行计划生育有关政策，落实有关在独生子女等问题上的土地补偿分配规定。此外，还要注意解决好学生、军人的补偿款分配问题。原籍系农业户口的大、中专学生，户口迁入学校，在校期间或未就业前应具有原户籍地村民的同等待遇。服役的义务兵，凡农业户口的具有与村民同样待遇。

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[责任编辑 仲 琪]endprint