法治语境下的警察权内涵解析

吕丹丹

摘 要：现代法治下，警察权是国家公权力的一种，其强制性、服务性、武装性等特点明显，它的权力样态表现为警察职权。人权保障应成为警察权的内在价值理念，它是警察权行使的正当性根据。警察权在性质上属于行政权，应受到司法权的审查和控制，这是法治的根本要求。检察机关对警察权的监督，应突破原有思维模式的局限，从实体与程序上进行拓展，更好地规范警察权。

关键词：警察权；权力；人权保障

中图分类号：D922.14文献标识码：A文章编号：1673-2596（2014）06-0084-03

在诸多反应警民关系紧张的事件当中，公众较多关注的是警务人员的个人行为，但作为现代法治社会的警务工作者则要思考的更多。警察权的行使不仅是警务人员的职务活动，同时也代表了国家的公信力和强制力，这就要求每一名人民警察在依法行使职权的同时，正确和规范的对警察权予以认识和运用。

一、警察权的本体定位

警察权，亦称警察权力，它是国家权力的具体表现形式，是公共权力的一种，体现了国家意志和阶级利益，其在国家权力的运作结构中发挥着极其重要的作用。“国家的设定，是国家赋予警察机关履行国家警察职能，实施警务活动的权力。”[1]一般来说，“警察权是由国家设定，并以法律的形式赋予警察机关在警务活动中所具有的一种资格和能力。”[2]警察权的基本任务在于维护国家安全与社会秩序，它是警察行政职权与警察刑事职权的统一，其权力的广泛性和强制性是其他公权力所无可比拟的。“警察权在一个社会中的实际运行状态，在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。”[3]

警察权具有鲜明的强制性特征，这是警察作为国家暴力机关与生俱来的特质所决定的。尽管在通常情况下，警察通过和平的手段措施来实现对社会秩序的维护，但是其背后都有警察职务性的强制力作为支撑，其身份的威慑性则是源自国家权力的赋予，这是一种“隐而不发”的状态。任何一种公权力都或多或少具有一定的强制性，但是警察权在运作过程中所表现出的强制性更显深刻，这是因为警察权经常涉及公民基本生活领域，直接影响公民自由、财产等权利，而公民即权力相对人对依法行使的权力只有遵守和服从的义务，否则将被强制承担不利的法律后果。警察权因其权力特质拥有巨大的能量，警察权的存在有其正当性，但使用不当必将受害无穷，所以对警察权进行权力限制已成为现代法治的基本要义之一。

警察权的基本内容，如运行主体、运行范围、运行程序等必须由法律明文规定。只有经过立法的认可，警察权的权威性才能实现。相反，未获得立法承认的权力，其权力正当性会受到普遍的质疑。警察权的法定性不仅意味着其权力本身有明确的法律边界，同样也体现了警察权的公法效力性即公定力、确定力、执行力。警察权的运作手段随社会文明和法治程度的进步呈现多元化，强制性的权力样态虽然还存在，但已较少动用，那些较为温和的手段措施逐渐增多，这种权力方式较多强调管理的劝导性和服务性。“行政既是管理，同时也是服务，并且管理就是服务。”[4]现代警察行政管理主要是为社会公众提供一种服务，它以追求社会公共利益为目的，着眼点在于社会成员的内在诉求，而非社会秩序的安全需要，这是一种服务式管理，而不是纯粹的管制。

警察权相对于其他行政权力的一个突出特点就是它的武装性，但是其武装性又区别于军事机关。警察机关拥有国家武装力量，这就决定了警察权对潜在犯罪人的强大威慑作用，也使得警察机关在现实世界中具备了与暴力犯罪相抗衡的压制能力。警察权的武装性不仅意味着自身拥有强制执行力，而且也可为其他国家机关依法行使权力保驾护航。权力的武装特点也决定了警察机关队伍管理的严格性，警察队伍实行半军事化管理，更加注重纪律的严明性和命令的服从性。

警察权其实是一种抽象的国家意志，若要使其在现实生活中真正发挥作用，必须将其具体化，使之富有操作性，而这种具化是国家通过立法路径来实现的，这就是警察职权的权力样态。相对于警察权，警察职权更为现实化，它更加强调职责和权力的双重含义。因此，有学者指出，“警察职权可以被界定为是国家通过立法赋予警察机关或警察个人的职责与权力的统一体。”[5]警察职权的内容包括刑事职权与行政职权两个方面，这也是现代国家警察的一般模式。

二、警察权的价值定位

在现代社会，人权保障成为各国文明进步的标志，它表明国家和政府存在合理性依据；同时，人权内容成为国家权力运行的伦理基准，人权被赋予了强烈的道德色彩，任何侵犯公民权利与自由的行为，都是背弃法律和道义的行为。也就是说，任何一项国家权力的存在都不得侵犯人权并应以保障和推动人权为目的。对于人权而言，它不仅可能受到个体以外的其他人的侵犯，例如杀人、伤害、抢劫等，还要时刻警惕来自国家权力的威胁。国家拥有维护其统治地位的暴力机构，手段强大且复杂，稍有不慎，就可能对公民的权利和利益造成损害。所以，现代法治社会极为重视对权力的制约，它要求权力行使必须以人权保障为价值理念，依法行使权力。“如果政府不认真地对待权利，那么，它也不能够认真地对待法律。”[6]警察权是国家权力中最引人瞩目的一种公权力，它在行使过程中更应尊重和保障人权。当警察权与公民权在正当性方面发生冲突时，警察不得以维护社会治安为借口，公然侵犯公民的权利；当法律对社会新情况还未作出反应时，警察权不能擅自突破法律界限作为，这时就应按照人权保障的价值理念进行权力操作，最大限度的维护公民的权利，摒弃权力至上的思维模式。

权力在行使过程中必须尊重和保障人权，其中一个重要的方面就是对人的尊严的肯定，在现代法律中，人的尊严是法律的伦理属性。当代人权和公民权利概念的核心主要强调的是人的普遍而平等的尊严和自由，而行政机关在执法过程中，最容易发生损害人的尊严现象，因而就行使权力而言，不但要考虑在形式上如何遵守法律，还要将是否尊重人的尊严作为执法标准。在所有的行政权力中，警察权所涉及的社会事务最为繁杂，具备的权力手段最为暴力，因而，警察权是否能够充分尊重人的尊严，是评价警务活动正当性和警务业绩的重要标志。作为权力行使者，警察机关及警察必须将人权保障理念始终贯彻于警察权的运行全过程中。警察权是公民通过人民代表制度所授予警察机关的一种权力，也就是说，警察权从本源上是来自公民基本权力的让渡，其真正目的在于维护公民权利，社会秩序的管理只是依附于公民权利。在执法中必须确立人权保障意识，尊重公民的人格尊严，这是警察权的立足点和归宿。

联合国人权事务中心在警察人权培训方针中指出：“尊重人权的执法人员和执法机构也就由此获益，促成实现执法工作的目标，同时形成一种不再依赖恐惧和强力而是依靠荣誉、专业精神和依法行事的执法机构。”从此角度来看，如果警察机关和警察能够切实做到尊重和保障人权，那么公众对警察的信任感就会巩固，社会合作也会得到促进。警察权在行使过程中，应当努力做到热情服务社会公众，充分尊重公民生活习惯、风俗习惯，真正做到“立警为公、执法为民”。“警察权应依据社会情势变化而有所调整，警察权配置的强与弱取决于维护公民权的需要”[7]。

三、警察权的性质定位

现代警察的基本使命就是维护社会治安，管理社会秩序，使社会处于一种稳定的状态。警察在维护社会治安、动用刑事侦查权过程中，是依照行政程序行使职权，其主要体现为可以单方面限制公民个人的基本权益和自由，积极介入刑事案件的侦破，查找犯罪嫌疑人等，其具有行政权的主动性、单方性和执行性特征。而且，“警察机构在组织结构上更是采取一体化的方式，警察上下级、警察机构上下级之间都具有一种上令下从、互相隶属的关系”[8]。显然，警察权的运作方式与具有高度独立性的司法权不同，司法权强调独立性、被动性、中立性以及终结性，而警察权的运作模式则更具有行政化。

“从应然的角度来看，警察权是一种行政权，警察机关不仅不应当行使司法权，而且还应当受到司法机构的有效审查和控制。”[9]警察机关既是行政处罚、刑事强制措施的实施主体，又是案件一方利害关系人，在利益发生冲突时，难以保障公民个人的合法权益；警察机关在行使职权过程中，其与公民个体的力量是不对等的，警察权往往得不到有效地制衡；警察机关拥有对公民个人基本权益的最终决定权和处置权，这严重违背了“控审分离”、“司法最终裁决”等一系列法治原则。显然，确立警察权的行政权性质，弱化警察机关的司法化色彩，从而实现警察权的规范化发展，这是中国司法改革所面临的重大课题之一。为此，警察机关所拥有的例如劳动教养权、行政拘留权等都应当纳入司法权之中，使这些权力能够受到更为严格的审查，从而能更加有效地为公民提供法律救济，为此警察机关应成为一种权力申请者，而不是决定者。对于刑事拘留、监视居住、取保候审、搜查等一系列涉及在刑事侦查领域剥夺、限制个人基本权益和自由的措施，也应一律纳入司法权的调控之下。

四、警察权的监督定位

“对警察的检察监督不是一个单向度的权力构造问题，而是检警之间双向度的权力构造。”[10]从根本上讲，检警关系的权力配置问题反映了警察权运作过程中的公正与效率之间的矛盾。一方面，如果缺少检察权的监督制约或者检察监督实施乏力，那么警察权就会出现自我膨胀、恣意扩张的异化倾向，从而容易导致权力的滥用和腐败，背离权力责任，严重影响警察权的公正价值；而如果过分强调检察监督的作用，甚至削弱警察权的独立地位，又不利于警察有效、快速地行使职权，不利于积极、主动地去维护公民合法权益，势必造成效率低下，影响案件的处理。从宪政建设角度考虑，警察权与检察权之间在配置与运作上应达到一种动态平衡。

近年来，“检警一体制”重构的观点较为流行，得到不少人的赞同与呼应，但是，实行“检警一体制”会使检察与警察两者间出现功能错位，其中最大的弊端就是在侦查阶段中检察监督环节的缺失，在此种情况下，侦查权将会失去规制，更加膨胀，这与权力运作的初衷是背道而驰的。另外，“‘检察官指挥警察制度不仅容易混淆检察与警察的不同职能，而且在技术层面也缺少可行性：检察官与刑事警察在专业背景、所受教育、知识结构、工作性质等方面存在差异，检察官实际难以指挥警察”[11]。

长期以来，警察侦查环节往往是检察机关集中监督的领域，而在侦查监督中又主要局限于审查批捕，而这只是一种最低限度的效能发挥，使得检察机关的监督之名名副其实。当然，从理论逻辑上讲，检察机关监督职能的运用还存在很大的拓展空间。以往，检察机关一般只是对具体警察行为进行监督，而疏于对抽象警察行为的审查。检察机关作为法律监督机关，对效力较低的警务立法等抽象行为进行立法监督，应当是其职权范围内之事宜。当然，检察机关的监督方式与法院的司法审查是两种截然不同的权力模式，检察机关的监督职能更倾向于主动发现问题、解决问题。检察监督固然要从实体内容上有所突破，但其在程序方面上的拓展空间也更为广阔，发挥的作用也更为明显。为防止强制性措施的滥用，进一步强化人权保障意识，检察机关对警察以限制或剥夺公民人身权益方面的手段应从诉讼程序上加强监督制约。当事人或利害关系人认为警察机关所采取的强制性措施不当的，当事人或利害关系人有权提起申诉，申请检察机关予以撤销该警察行为。而检察机关经监督审查，认为警察机关采取的强制性措施确属不当的，有权决定予以撤销该行为，并正式通知警察机关执行，警察机关应在法定期限内将执行情况通知检察机关。总之，加强警察权的检察监督职能，对于规范警察执法权力运行，进一步促进警民之间的和谐关系，有着非常重要和紧迫的现实意义。

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参考文献：

〔1〕惠生武.警察法论纲[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

〔2〕惠生武.论警察权产生与形成的基础[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（1）.

〔3〕陈兴良.限权与分权：刑事法治视野中的警察权[J].法律科学，2002，（1）.

〔4〕王学辉.市场经济条件下行政法学的新视野[J].现代法学，2000，（6）.

〔5〕罗锋，等.中国警察法学[M].北京：群众出版社，2002.

〔6〕张彩凤，刘洋.公安执法规范化的法理逻辑[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2011，（5）.

〔7〕刘文成.社会法治的一个维度：警察权与公民权的平衡[J].天津法学，2012，（2）.

〔8〕〔9〕陈瑞华.问题与主义之间[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

〔10〕〔11〕吴延溢.论对警察的检察监督——以宪法为中心[J].社会科学辑刊，2010，（5）.

（责任编辑 姜黎梅）