环境公益诉讼的原告资格新探

王科

摘 要：随着环境保护问题日益受到重视，各国也形成了各具特色的环境诉讼制度。虽然新修订的《民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼的相关内容，但是关于公益诉讼主体的表述依然混沌不清。在环境公益诉讼原告主体呈现开放性多元化趋势的大背景下，我国的环境公益诉讼制度不能盲目“照搬”外国的经验，而应当从我国国情出发采用限定性二元机制，在充分肯定环保非政府组织（即环保NGO，Non-Governmental Organizations的缩写）的最佳原告资格的同时，逐步放宽公民的原告主体资格作为对环保NGO效能的补充。因此，采用比较研究的方法分析国外的环境公益诉讼制度对重构我国环境公益诉讼的原告模式尤为必要。

关键词：民事公益诉讼；环境公益诉讼原告；环保NGO；公民

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1673-2596（2014）06-0078-04

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《民事诉讼法》的决定。《民事诉讼法》的修订一方面在很大程度上解决了公益诉讼中直接利害关系人无力告状、热心公益者无权诉讼的现状，为热心公益但无诉权者提供了法律依据，使涉及环境污染等方面事项的公益诉讼有法可依。另一方面新法也引发了学界对环境公益诉讼原告资格的讨论。不得不承认新修订的《民事诉讼法》第55条肯定了公益诉讼案件类型在民事诉讼中的合法地位，但是关于公益诉讼的原告资格还有待制订相关法律予以明确。

一、环境公益诉讼概述

（一）环境公益诉讼概念

环境公共利益是一种以个体环境权益为基础，反映社会全体成员对整体环境质量的客观需求，既非个体利益也非个体利益的简单相加。它主要包括以国家和社会为主体纯粹的公益，也包括特定情况下上升为公益的私益[1]。环境公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，它与传统诉讼的区别之一在于诉讼功能。传统的诉讼必须以实质性的损害发生为要件，而环境公益诉讼具有明显的预防兼补救功能，可以在环境公益存在损害的可能性时提起诉讼，而不必以环境损害已经发生作为实质要件。基于对环境公共利益与环境公共利益损害两组概念的理解，环境公益诉讼是指对于企业、事业单位及个人的污染环境或破坏环境资源的行为以及对环境与资源享有监督管理职责的国家机关的环境违法行为在造成环境公共利益损害或具有现实的损害可能性之虞，由与环境并无直接利害关系的特定主体向人民法院提起的诉讼。

（二）原告模式的理论基础

1.私人检察总长理论。私人检查总长理论源于美国联邦第二上诉法院对纽约州工业联合会诉伊克斯案件的判决，在这起案件中被告并没有实际侵犯原告的权利，即便原告受有损害但这种损害并不足以使原告获得环境公益诉讼的起诉资格。然而联邦上诉法院持非常开明的态度，认为只要国会为保护公共利益就可以赋予公共官吏以原告资格提起诉讼制止违法行为，也可以赋予其他任何人提起诉讼，而被授权的人即可发挥私人检察总长的作用。私人检察总长理论的最大意义在于使得那些诉求保护公共利益但又与此特定利益没有直接关联的私人获得起诉资格，这也是英美法系国家环境公益诉讼重要的理论基础之一。

2.公共信托理论。公共信托理论源于罗马法，在英国得到发展，该理论的基本含义是指：为了公共利益和公众利益之目的，公民可以将空气、水、河流、海洋、荒地等本质上属于公民共同的财产，以信托的方式交由政府持有和管理。基于公共信托理论，当公民共同的财产受到侵害时的权利救济方式，既可以由国家来行使诉讼权利，因为全体国民将共有财产交由国家信托管理的同时，环境保护的诉权也一并信托给国家，也可以在国家不起诉时由公民自己依该理论向法院提起诉讼。但是国家往往不能亲自出庭起诉、应诉，而是将诉权分配给其组成机关如检察机关，由这些国家机关代表国家提起诉讼[2]。

3.环境权理论。上世纪60、70年代随着环境危机日益严峻环境问题也被提上了日事议程，这场发端于欧美等发达国家的环境权运动充分揭示了环境权是环境法的核心问题，也是环境诉讼的基础[3]。目前就世界范围而言，环境权尚未成为一项普遍的法定权利，但是正处在由应有权利向法定权利转化的过程中，环境权理论经过40多年的发展，范围不断扩大涵盖了个人环境权、单位环境权、国家环境权、公众环境权、人类环境权等，环境权逐步确立为一项独立的法律权利。

二、域外环境公益诉讼原告模式之借鉴

在环境公益诉讼原告主体呈现开放性多元化趋势的大背景下，美国侧重赋予公民以环境公益诉讼原告资格，英、法、日等国家允许检察机关代表公众利益提起诉讼，而德国的社会团体诉讼十分发达。我国的环境公益诉讼制度不能盲目“照搬”外国的经验，应该从我国国情出发采用“限定性二元机制”，即在充分肯定环保NGO的最佳原告资格的同时，逐步放宽公民的原告主体资格作为对环保NGO效能的补充。以下将重点分析几类代表性国家的公益诉讼原告模式，为明确我国环境公益诉讼主体提供借鉴。

（一）美国公民诉讼模式之借鉴

1.公民诉讼模式。按照公共信托理论，环境属于全体公民共同的财产，公民既是该共同财产的最终受益者也是当然保护者。一旦公民的环境权益受到侵害危害到了每个公民的健康权、财产权，“在这种情况下，任何公民都可以以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来”[4]。美国的环境公益诉讼是建立在私人检察官理论、公共信托理论和环境权理论基础之上的，并以公民诉讼为其最典型的形式。美国联邦最高法院认为，对原告资格的认定根据的不是损害的定量标准，而是损害的定性标准，也就是无论损害大小，只要能够确定损害的实际存在，那么就足以认定原告资格[5]。美国的公民诉讼模式在很大范围内承认原告的诉权，并不以原告与案件的关联度为必要。依据法律规定，只要环保部门或者其他政府机构没有对违法者提起诉讼，公民都可以提起诉讼。

2.我国公民诉讼模式现状。新修订的《民事诉讼法》并没有赋予公民以公益诉讼原告资格。但是，依据公共信托理论，公民完全有理由在最佳主体不履行职责或公民在向其投诉无效的情况下，由公民向法院提起环境公益诉讼。比较典型的案例是“北大教授提起松花江公益诉讼案”，在该案中松花江是公共利益的载体，原告既不是环境行政主管部门的行政处罚对象或行政管理对象，也不是被告可能承担赔偿责任的直接受益人，原告提起诉讼的目的只是维护公共环境利益，其诉讼请求是治理松花江的污染、保护松花江生态系统。在这种情况下，公民完全可以作为环保NGO发挥效能的补充，即在环保NGO不履行或不能履行职能时由公民（包括无利害关系的公民）向法院提起环境公益诉讼。结合中国的法律文化传统和司法实践不难发现，公民作为公益诉讼的原告是具有可行性的：首先，公民利益虽然分散，但是其能否成为环境公益诉讼的原告要看其代表的公共利益是否具有整体性、广泛性。如果公民个体利益恰恰能反映环境公共利益，就应该承认公民的主体资格；其次，就公民个人而言，其掌握的资源确实有限，法律素质有待提高，但是不能排除部分拥有高法律素质的公民（如律师、法学教授、学者）利用掌握的相对丰富的资源提起环境公益诉讼，所以就目前现状而言，我们提倡的是逐步放宽公民的原告主体资格作为对环保NGO效能的补充。最后，行政诉讼的实践表明：滥诉现象基本不存在，我国传统法律文化的价值取向是“无讼”，行政相对人不敢起诉、不愿起诉的现象非常普遍，起诉之后的非正常撤诉率相当高。因此，在我国公民被赋予环境公益诉讼原告资格具有现实可行性。

3.“美国模式”之借鉴。公民在被赋予环境公益诉讼主体资格的同时，需要有前置条件，在这方面美国的诉前通告制度具有借鉴意义。所谓诉前通告制度，是指由法律在诉讼前规定通告期，当发生侵害环境公共利益的行为，首先应考虑由最佳主体来处理，通告期满后，最佳主体不能采取或怠于采取行动时才可由公民个人提起环境公益诉讼[6]。所以在限定性二元机制下公民可以作为环保NGO发挥效能的补充，在环保NGO不履行或不能履行职能时才可由公民（包括无利害关系的公民）向法院提起环境公益诉讼。另外，关于诉讼费用的承担也可以参照美国的公民诉讼制度，规定胜诉原告的律师费用、鉴定费及其他诉讼费用由被告承担，以此弥补公民在掌握资源方面的有限性，减轻诉讼压力以实现公民参与环境公益诉讼的实际效果。

（二）英、法、日的检察机关公益诉讼模式之借鉴

1.检察机关诉讼模式。不仅英美法系国家赋予检察机关以公诉人的资格，大陆法系国家如法国、日本也都允许检察机关代表公众利益提起诉讼。检察机关的原告资格主要原因在于：第一，过错行为的受害者掌握的资源有限，控诉在一定程度上会存在困难，相比之下公诉机关利用掌握的国家资源，可以迅速有效的启动环境公益诉讼；第二，公民利益的分散性相对于社会利益的整体性而言很难形成普遍的诉求；第三，如果一名过错行为人由于经济上的原因无法履行在金钱方面的判决，这样受害人就没有动机来控告他们，因而提起控诉的就只能是国家了。

2.我国检察机关诉讼模式现状。法律移植必须充分考虑本国法律制度的基本框架，西方各国的检察机关往往以公诉人的身份出现在环境公益诉讼中，这源于西方资本主义国家三权分立结构下检察机关的法律地位及性质：西方国家检察机关的性质主要是国家公诉人，以为国家和社会的公共利益发动刑事公诉和民事诉讼为主要职能，因此为履行公诉职能检察机关提起公益诉讼是无可厚非的。然而，法律的移植要充分考虑植入国与被植入国在政治体制、历史传统、法律文化等诸多方面的差异。结合中国的实际情况，目前检察机关不适宜成为环境公益诉讼的原告：首先，我国的检察机关是中立的法律监督机关，如果检察机关以原告身份介入环境公益诉讼，则检察机关既是原告也是审判活动的监督者，继而破坏了法律监督权的中立性；其次，我国法律明文规定检察机关为国家利益可以发动刑事公诉，但为社会利益能否发动环境公益诉讼，不仅法律没有明文规定，在学理上也存在争议，因为在某些情况下，国家利益与社会利益、个人利益并不一致[7]。检察机关如果作为公诉人代表国家提起环境公益诉讼必先考虑国家利益。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”代表公权的检察机关介入民事诉讼，极易出现公权干预私权的情况；最后，民事诉讼强调原被告双方的法律地位平等，检察机关相对于被告而言，无论从其掌握资源的数量还是途径都要优于被告，在诉讼中难免会将被告置于不利的地位。另外当检察机关在审判过程中行使审判监督权必然会影响法院的审判中立，检察机关作为国家机关如果被赋予原告资格，显然会打破这种地位上的平衡。因此，基于上述理论分析再结合中国的实际情况，目前检察机关不适宜成为环境公益诉讼的原告。

（三）德国的社会团体公益诉讼模式之借鉴

1.社会团体诉讼模式。在德国环境公益诉讼3种主要形式——宪法诉讼、团体诉讼和特定机关诉讼中，以团体诉讼最为典型。确认团体诉讼的法律不是民事诉讼法，而是通过特别的经济立法赋予有关的行业自治组织诉权的方式确立。德国法律规定：“团体诉讼是指由权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。”[8]团体诉讼不仅开启了德国环境公共利益损害救济之门，也为公众参与环境保护提供了广阔的空间。

2.我国社会团体诉讼模式现状。我国2012年新修订的《民事诉讼法》把环境公益诉讼的主体定位在“法律规定的机关和有关组织”，在很大程度上解决了公益诉讼中直接利害人无力告状、热心公益者无权诉讼的矛盾，是对诉讼制度的一次重大改革。但是细读条文，不难发现就目前对我国环境公益诉讼主体资格方面进行规定的法律少之又少，主要有《刑事诉讼法》第172条：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉，并将案卷材料、证据移送人民法院。”以及《海洋环境保护法》第90条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”除此之外，我国法律并没有在其他领域授予之外的机关和组织提起公益诉讼的主体资格。随着我国社会主义市场经济体制的不断深化，社会团体不仅数量激增而且独立性不断增强，在环境公共利益的保护上发挥了重要作用。

中国首例以社会团体作为原告的环境公益诉讼是中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案。江苏江阴集装箱有限公司对无锡市、江阴市的公共饮用水源造成污染，2009年7月6日中华环保联合会以原告身份启动环境民事公益诉讼，请求江苏省无锡市中级人民法院判令江苏江阴港集装箱有限公司立即停止对公共环境利益的侵害。经审查，江苏省无锡市中级人民法院下达受理案件通知书，正式对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理。这标志着我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼全面启动。

环保NGO完全有理由成为下一步公益诉讼主体的试点对象：首先，环保NGO能够成为环境公益诉讼的最佳主体要得益于其独立性与非营利性。其独立性主要表现在环保NGO有独立的意思表示机构，保证其可以自己的名义独立进行诉讼，不受行政权力的不当干预。其非营利性表现在环保NGO一开始就把自己定位为生态法人，以保护环境公益为目标始终坚守环境利益，不受外界因素干扰；其次，由于现行法律对环境公益诉讼主体规定的不健全，使得一旦发生侵害环境公共利益的行为，就会导致各主体诉权不清。环境公益诉讼的启动在很大程度上存在阻力，有必要对主体资格加以限定，否则环境公共利益的保护就无从谈起；最后，环保NGO作为环境公益诉讼的主要原告可以在很大程度上弥补政府行政管理的不足，有助于政府环境保护职能的充分实现。因此，环保非政府组织具备成为环境公益诉讼原告的社会基础。

3.“德国模式”之借鉴。虽然德国的环境立法和环境判例在不同程度上认可了环保NGO的原告资格，但仍对其加以了较大的限制：原告仅能根据自然保护法的规定提起诉讼，环境公益诉讼的原告资格只赋予被官方承认的环保NGO。德国的社会团体享有公益诉权的前提条件是：首先，社会团体享有法律规定的民事权利能力和行为能力；其次，社会团体要有稳定的经济来源作为其参与诉讼活动的经济基础；第三，诉讼的目的要与该团体章程的规定相一致；第四，社会团体所代表的利益要具有普遍性，能够形成普遍的诉权。

三、中国环境公益诉讼原告类型设计

从我国具体国情出发在分析检察机关不适宜成为环境公益诉讼的原告后，应充分肯定限定性二元机制，在充分肯定环保NGO的最佳原告资格的同时，逐步放宽公民的原告主体资格作为对环保NGO效能的补充。

（一）环保NGO的环境公益诉讼主体资格设计

1.外部条件。首先，我国《民事诉讼法》应明文授予环保NGO诉权，规定其可以自己的名义进行诉讼，从法律上承认环保NGO的诉讼主体资格；其次，法律应明确政府与环保NGO权限，保证环保NGO的决策独立性，使其不受行政权力的不当干预；最后，应出台社团法明确环保NGO的法人地位，赋予其参与公益诉讼的权利能力和行为能力，同时也对环保NGO的成立条件、登记注册、税收政策加以规范，以加强管理。

2.内部条件。首先，环保NGO要加强自身组织建设，特别要考虑成员的结构，使其尽量能够涵盖各阶层、地区、行业的利益，保证所代表的利益具有普遍性和整体性，同时环保NGO也应包含一定比例的专业人士；其次，有独立的意思表示机构，保证环保NGO可以自己的名义独立进行诉讼，不受行政权力的不当干预；最后，保证环保NGO有稳定的资金来源，从税法上明确规定非政府组织的税收优惠政策。

（二）公民环境公益诉讼主体资格设计

1.立法模式。关于将公民诉讼条款入法，应采取循序渐进的做法，不宜将其直接写入《民事诉讼法》。首先，可以考虑在《环境保护法》的各单行法律中写入公民诉讼条款，也就是说环境基本法中的公民诉讼条款不具有直接适用性。比如可在环境单行法《大气污染防治法》《水污染防治法》中订立公民诉讼条款，作为试验。总结公民诉讼制度的经验，分析存在的问题与障碍，进一步完善相关立法。待条件成熟后，将公民诉讼条款适用于所有环境保护领域。

2.前置程序。公民取得环境公益诉讼主体资格的前提是在环保NGO不履行职责或公民在向其投诉无效的情况下，公民才可向法院提起环境公益诉讼。

3.诉讼费用。关于诉讼费用的承担可以参照美国的公民诉讼制度，规定胜诉原告的律师费用、鉴定费及其他诉讼费用由被告承担。还应当规定提起环境公益诉讼的原告可以向法院提出缓交诉讼费，在败诉的情况下，比照私益诉讼降低收费标准，减收诉讼费。

4.激励机制。从经济学角度而言，假设每个公民都是“理性经济人”，则在环境公益诉讼中公民会出现“搭便车”的心理，使得一般民众不会倾向于通过公益诉讼提供环境保护这种公共产品。因此，经济激励机制是我国环境公益诉讼制度从法律文本走向实践的关键环节。

新修订的《民事诉讼法》虽然明确了公益诉讼的法律地位，但是我国环境公益诉讼制度特别是主体资格方面还有待制订法律进一步予以明确。在借鉴国外公益诉讼制度经验的基础上，结合我国的具体国情，构建中国特色的环境公益诉讼主体模式任重而道远。多元化主体机制将起诉权利赋予多个不确定主体的做法会出现公益诉权竞合的情况，进而导致程序效率的低下及司法成本的上升，封闭性一元机制有违环境公益诉讼的目的，不符合环境公共利益主体多元和内容不确定的特征。我国应当从国情出发采用“限定性二元机制”，在充分肯定环保NGO的最佳原告资格的同时，逐步放宽公民的原告主体资格作为对环保NGO效能的补充。

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参考文献：

〔1〕王树义.环境法前沿问题研究[M].科学出版社,2012.224.

〔2〕张明华.环境公益诉讼制度议[J].法学论坛,2002，（6）.

〔3〕蔡守秋.环境权初探[J].中国社会科学,1982，（3）.

〔4〕邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.235-236.

〔5〕王嘎利，杨士龙.中外视域中的环境法理论[M].知识产权出版社,2010.361-362.

〔6〕李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择[J].河北法学,2010，（1）：25.

〔7〕林莉红.法社会学视野下的中国公益诉讼[M].中国社会科学出版社,2008.19.

〔8〕陈荣宗.美国群众诉讼与西德团体诉讼比较（上）[J].法学丛刊,1998，（118）：22-23.

（责任编辑 姜黎梅）