我国公共工程腐败模式的分析及腐败程度的初步测算*

□肖俊奇

公共工程领域是我国腐败发生的重灾区。2008年金融危机以后，伴随新一轮政府投资项目的上马高潮，成千上万亿的项目资金背后，不乏贪官和奸商的觊觎，在工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、金融等中央纪委反腐的“重点领域和关键环节”，都有腐败分子长袖善舞的身影。鉴于此，2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，决定用两年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作。①根据《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，我国工程建设领域存在的突出问题包括：一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑容积率；三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标、围标串标、转包和违法分包；四是一些招标代理机构违规操作，有的专家评标不公正；五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。2014年6月，中央工程治理领导小组办公室通报，截至今年4月底，3年来全国纪检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报4.64万件，立案2.47万件，查实2.22万件，给予党纪政纪处分1.67万人；其中，厅（局）级干部90人，县（处）级干部1585人，移送司法机关处理8824人。

这个结果，与其说反映了治理工作之成效，毋宁说突显了我国公共工程腐败之严重。果不其然，在国家治理工程腐败“重拳出击”的同时，“豆腐渣工程”仍频频出现。例如2012年8月底，哈尔滨阳明滩大桥引桥垮塌，造成3人死亡、5人受伤，却被当地官方定性为“匝道侧滑”，结论难以让人信服；无独有偶，2012年甘肃、贵州、太原等多地发生高速和市区路面塌陷，强降雨、货车超载等也成为政府部门的“挡箭牌”。然而，自然因素无法掩盖工程建设和管理背后的权力运行问题，我们必须深入研究公共工程建设的运作机理，努力揭示公共工程腐败的特点和规律，以期提高公共工程治理绩效。为此，作为一项前期研究，本文将梳理我国公共工程腐败的典型模式并对其作出理论分析，然后根据公开数据对公共工程腐败的程度作一初步估算，以作为进一步研究的基础。

一、公共工程的公共契约本质

公共工程本质上是一组公共契约的组合，这是由公共工程的价值取向与基本特性决定的。从价值取向上看，公共工程以公共价值为依归，也就是说，正是有了公众所必需、社会个体所不能，以及政府所具有和承担的维护与增进公共利益的能力和职责，公共工程才具备了合法性和必要性。从公共工程的基本特性来看，公共工程具有行政性、公用性和公有性等特点。行政性要求公共工程由政府主导，从项目的设立到建设，再到运营，都是由政府控制的，而政府之所以要进行这些建设，是由其公共管理职能决定的，是履行行政职能的一种方式；公用性要求公共工程的最终产品可以直接或者间接①之所以说是直接或者间接的，是因为诸如交通道路、医院、水利设施等公有公共设施公产是可以直接满足公共需求，增加社会福利的，而诸如党政办公设施、监狱等公务公产虽然不能直接达到这一目标，但是这些公产的运营却可以间接保障或者促进社会福利的增加。地满足公共需求，增加社会福利；公有性要求公共工程是归国家所有，由政府代行所有者权利。②公共工程的最终产品往往是关系到国计民生的设施，出于公共安全的考虑，这种设施的所有权都在于公共权力的控制之下。当然，政府虽然代行所有者权利，但并不意味着其直接对其进行管理运营，也可以设立或者授权具备条件的组织进行管理和运营，政府只进行宏观管理和监督。

公共工程的公共契约本质决定了其牵涉利益主体的多元化。多个利益相关者之间有着复杂的关系。简单的说，多元的利益主体包括：政府机关，主要有发改委、建设、国土、交通、水电等部门，审计机关和监察机关等，以及相关的领导干部；建设单位③一般意义上的工程，建设单位既有政府部门、国有企事业单位，也有私营部门，公共工程的建设单位主要是各政府部门和机构，或公共部门。，也称甲方或政府业主；乙方或承包商主要有设计、勘察和工程施工单位（工程施工单位又包括总承包商、分包商以及包工队）；另外两类主体就是材料设备供应商和监理单位；此外还包括提供金融资金服务的银行机构和担保公司；在招投标环节还有评标专家和咨询公司等中介机构等等。

二、公共工程腐败的典型模式

公共工程在运作过程中，分为项目前期工作、工程建设实施和项目完成阶段。项目前期工作阶段主要包括项目决策、规划审批、勘察设计、征地拆迁和招标投标等环节；工程建设实施阶段主要包括材料采购、分包管理、质量控制、安全管理、计量管理、设计变更管理和项目资金管理等环节；项目完成阶段主要包括交竣工验收、审计和后评价等环节。

纵观公共工程运作流程，分析公共工程牵涉的多元利益主体，本文认为地方党政“一把手”、行业主管等相关部门领导、业主单位负责人、中介机构、评标专家和工程项目承揽商等利益主体最容易发生腐败。将利益主体分析和工程运作流程分析相结合，可以总结出公共工程腐败的六种典型模式（表1）：

模式一：地方党政“一把手”利用决策权，违规插手干预工程建设，谋取非法利益。

其主要表现是：一些党政主要领导干部利用权力的影响和信息的垄断，在项目决策、规划审批、招标投标、征地拆迁、土地出让等项目建设各环节，通过打招呼、作批示，开办公会、现场会形成会议纪要或者让秘书传话等方式，直接拍板决定或者指示分管领导和相关部门负责人办理，违规插手干预工程项目建设，为请托人提供“一条龙服务”。

模式二：行业主管部门领导利用行政审批权，直接插手干预各自职权范围内的工程建设项目相关环节，谋取非法利益。

其主要表现是：一些分管领导和有关职能部门负责人，凭借熟悉政策法规和行政审批程序，利用体制机制漏洞和薄弱环节，打“擦边球”，为请托人谋取非法利益。对各自职权范围内的请托事项，直接进行弹性操作，貌似“合理、合法、合程序”地把事情办妥。

模式三：一些不分管工程建设的其他领导干部利用执纪执法权，越位插手干预工程项目建设，谋取非法利益。

其主要表现是：一些不分管工程建设的其他领导干部，利用掌控的司法权、监督权、行政执法权等，通过施压、胁迫或者权权合谋交易等方式，对工程项目建设领域的分管领导和主管部门负责人施加影响或者相互勾结，帮助请托人协调和解决有关事项，收受或索取“辛苦费”。

模式四：一些工程建设业主单位的有关领导，利用工程管理权，对工程项目进行“暗箱操作”，谋取非法利益。

其主要表现是：公共工程建设业主单位的一些有关领导，直接利用工程管理权，在工程招投标、材料采购、工程款拨付等环节，为请托人谋取利益，收受或索取贿赂。

模式五：一些市场中介组织和评标专家，利用市场中介地位形成的便利条件，违规违法操作，谋取不正当利益。

其主要表现是：一些工程建设领域的咨询、设计、监理、认证、代理和评估等市场中介组织以及评标专家，唯利是图。中介不“中”，利用工程建设领域的法律法规的漏洞，为请托人出谋划策，谋取不正当利益。

模式六：一些工程建设项目的承揽商，大肆行贿或者采取围标、串标等不正当竞争手段，争夺工程建设项目，牟取暴利。

其主要表现是：项目承揽商使用非法手段拉拢、腐蚀领导干部，勾结、收买市场中介组织从业人员和评标专家，在其需要打通的各个环节，大肆进行钱权交易、色权交易，谋取不正当利益。

三、公共工程腐败模式的理论分析

在对公共工程腐败基本特点和典型模式进行了描述性剖析之后，下面利用相关理论工具，对公共工程腐败模式作一理论分析。用到的理论工具主要有寻租理论、俘获理论和合谋理论，因此，根据不同的理论角度，又将公共工程腐败划分为寻租型腐败、俘获型腐败和合谋型腐败。

（一）寻租型腐败

寻租理论是对腐败进行经济学分析的重要工具。寻租活动实质是权钱交易。有钱的一方为经济当事人，他们是这种交易的主要受益者；有权的一方为政府官员，他们也是受益者，可获得贿赂费用。由此，寻租活动在掌握政治权力的人和拥有财富的人之间架起了桥梁，一方用政治权力换取金钱，另一方则用金钱换取政治权力以谋求更大私利，这是经济人追求利润最大化行为的异化表现。对于经济当事人而言，寻租就是用较低的贿赂成本获取较高的收益或者超额利润。这种寻租活动寻求的是非生产性的直接利润。它并不是通过创造物质财富来增加利润，而是通过各种合法或非法努力，如游说与行贿等，促使政府出面干预经济活动，帮助限制竞争，增强自己的垄断地位等方法来获取高额垄断利润。对于政府官员而言，寻租就是运用自己手中的行政权力来谋取私人经济利益。政府官员在寻租活动的过程中不仅仅是扮演一个被动的、被利用的角色，而往往是主动地去进行“政治创租”（politicalrentcreation）、“设租”和“抽租”（rentextraction）。

表1 公共工程腐败模式分析

寻租型腐败是公共工程腐败的最基本形式。公共工程是政府对公共资源的分配方式，也是政府直接干预经济活动的重要形式和手段。政府拥有的干预经济的权力和承担的资源分配的责任必然引发寻租行为。前述公共工程腐败六种典型模式的前四种模式，用寻租理论分析，都属典型的寻租型腐败。无论是地方党政“一把手”，行业主管等相关部门领导，还是业主单位负责人，在他们手中，权力发生了异化，它使得公共工程不再遵循追求公共利益的价值取向，而是使权力效命于金钱，蜕变成为掌权者谋取个人私利的得力工具，从而使权力的本质有了根本的改变，权力逐步被私有化、商品化、资本化。在公共工程领域，寻租型腐败最主要表现为政府官员的创租或设租活动，这会产生以下结果和影响：

一是寻租型腐败膨胀公共投资规模。腐败不仅会使无效公共投资过多，也造成有效私人投资的不足。腐败租金就相当于对公共工程项目承包者的利润征收了一道披着“合法外衣”但却不合理的税收。腐败会降低私人投资的预期收益，从而抵制私人投资行为。①陈健：《腐败对投资效率的影响》，《广东商学院学报》，2002年第1期。世界银行顾问、美国哈佛大学教授魏尚进的研究表明，腐败指数每上升一个等级，会导致外商直接投资（FDI）下降11%，相当于边际税率提高3.6%。Mauro根据57个国家1971—1979年间以及68个国家1980—1983年间的资料，研究指出官员腐败对私人投资有着强烈的负面影响，在排除其他影响因素后，腐败指数下降1%，私人投资占GDP的比重就上升2.9%。②PoloMauro,“WhyWorryAboutCorruption?”IMFResearchPaper,1997.

二是寻租型腐败扭曲公共投资结构。假设公共投资的对象是公共基础设施，并从产业角度可相对划分为“硬”设施（如交通业投资）和“软”设施（如教育业投资），两者之间客观上存在最优的投资数量结构关系。根据寻租理论，腐败官员会从自我效用最大化角度考虑区域公共投资投向结构问题。显然，在既定的任期内，地方官员从“硬件”政府投资项目中能够得到更多的预期租金收益。事实上，要想“富”，先修路，“修路腐败”已经成为我国地方官员腐败的重要“特色”。再考虑到“硬件”工程项目具有投资周期短、见效快的相对“优势”，而“软件”工程往往具有投资周期长、投资效果较隐性且难以衡量的相对“劣势”，因此，与“软件”工程相比，腐败官员从“硬件”工程中不仅得到了更多的腐败收益（如贿金），同时也得到了更多的其他收益（如任期内的政绩资本）。这两种收益的“激励”作用，使得我国某些公共投资领域存在严重的重复建设、盲目建设问题的同时，又存在严重不足问题（如教育、健康、环保等）。可见，寻租型腐败使得区域公共投资的结构发生扭曲，许多不必要的公共工程会被付诸实施，更为合理、急需的项目则被忽视或淘汰，从而导致公共投资结构的非效率状态。

三是寻租型腐败减少公共投资产出。公共投资产出效率主要指政府投资“所得”与“所费”的对比关系。对索贿官员来讲，由于公共投资成本的负担存在明显的外部化效应，而收益却有相当的内部化效应，因此，索贿官员的腐败不仅会人为增加公共投资规模、扭曲公共投资结构，也会降低公共投资的产出或收益。Tanzi和Davoodi通过分析1980—1985年间不同腐败指数平均水平变化的影响，认为腐败若从新加坡水平增加到巴基斯坦水平，将使新加坡政府投资支出成本占GDP的比率提高10个百分点，与此同时，腐败的增加也将降低道路的质量，并增加权力消耗的机会。③VitoTanzi,HamidDavoodi,“Corruption,PublicInvestmentandGrowth,”IMFworkingPaper,1997.胡鞍钢曾研究了我国1990年代后半期的各种类型腐败，并估计了腐败造成的经济损失和消费者福利损失平均每年约在9875—12570亿元之间，占全国GDP约13.2%—16.8%，其中，公共投资与公共支出性腐败每年造成的损失估计约有2575—3410亿元。④胡鞍钢：《腐败：中国最大的社会污染——对中国90年代后半期腐败经济损失的初步估计》，《领导文萃》，2001年第9期。也就是说，各级地方政府投资及其他支出中的腐败损失量就约占我国腐败损失总量的26%—27%，约占同时期GDP的3.43%—4.54%。在一定程度上，这种损失也可视为我国公共投资腐败所引致的产出效率损失的粗略估值。

（二）俘获型腐败

寻租型腐败主要是从政府监管机构或政府官员角度进行分析，俘获型腐败则是从企业或项目承揽商角度进行分析。俘获理论认为，由于立法者、决策者和监管机构也追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集团能够通过“俘虏”立法者、决策者和监管者而使政府提供有利于他们的规制。①俘获理论的起源可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点，它主要强调利益集团在公共政策形成方面的作用。规制经济学的创始人斯蒂格勒，将规制这个因素内生化，运用经济学的方法指出了无效规制存在的原因。利益集团向规制者支付“价格”，俘获规制政府，使得产业里或是产业间出现了进入壁垒、差别补贴等一系列无效率的政府保护措施。这一开创性的研究为解释规制俘获问题提供了一条经济学的思路。此后，佩兹曼、贝克尔、拉丰等一大批公共经济学、产业组织理论等相关领域的学者丰富和拓展了斯蒂格勒的思想。乔尔·赫尔曼和丹尼尔·考夫曼在比较发达国家和转轨国家经济运行的差异时，首次提出了“政府俘获”这一概念。所谓政府俘获，是指“企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图”。②JoelS.Hellman,DanielKaufmann,“ConfrontingtheChallengeofStateCaptureinTransitionEconomies,”Finance&Development,2001(3).政府俘获实际上是公权私用，即公共权力为少数人而不是人民大众谋利益的问题。

俘获现象在政府对公共工程的监管过程中十分明显，前述公共工程腐败六种典型模式的第六种模式，就属典型的俘获型腐败，而第五种模式也有俘获型腐败的身影。俘获型腐败主要表现为以下两种形式：

一是企业通过将政府利益与其利益绑架，使政府制定有利于自身的政策。现阶段在中国公共工程建设领域，不可否认存在着一些部门利益与企业利益交织的情况。一些有影响力的企业，尤其是垄断行业的企业，利用与政府相关部门的密切关系获取垄断利润。这种情况在我国当前并不鲜见，例如许多国企、央企往往具有很高的行政级别，其负责人其实就与政府官员无异，他们很容易利用手中的政治资源俘获规制机构，将规制政策导向有利于他们利益的发展方向。如《招标投标法》第十四条明确规定，招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。尽管如此，由于计划经济时期我国政府对建设项目实行“大而全”的全面管理，包括工程设计、勘察、预算等在内的各类专业人员和机构基本属于政府所有，体制改革后，虽然相当部分建设项目的设计、咨询及招标代理等中介机构从政府部门中分离出来，但仍与政府部门有着千丝万缕的联系。一些政府部门与中介机构组织存在着比较直接的隶属关系或者利益关系，这些中介机构的行为往往会变成政府行为，部分政府官员甚至直接出任中介机构和投标企业的领导，中介机构政企不分、政事不分、垄断经营和强制服务等问题仍较普遍，这种问题使政府规制很难到位。

二是一些企业通过控制政府部门相关官员，利用其参与法律法规规章起草的权力来影响法的制定，扭曲公共政策。现阶段，中国的很多法律虽然是由全国人大及其常委会制定颁布的，但在工程建设领域，一些涉及具体行业与专业领域的法律起草工作往往是由各部委代为履行，同时一些行政法规一般也是由部委代为起草，而部委也拥有部门规章的制定权，这就给拥有法案起草权的官员以巨大的权力空间，使其容易受到相关行业企业的“俘获”，扭曲法律法规规章的公共性。与一般的行政上的行贿相比，一些企业通过向公职人员行贿来制定有利于自身的规制政策的专业性与隐蔽性更强，而其危害更是无法估量。

（三）合谋型腐败

上述两种类型的腐败都是基于个人主义方法论角度，分析某项腐败交易中行贿者与受贿者之间相互的行为，但是公共工程腐败现象的一大特点就是窝案串案突出，腐败呈现“集体性”和“群体化”特征，往往“拔出萝卜带出泥”。例如2009年1—11月，在广州市立案查处工程建设领域腐败案件中，窝案串案有66件，占总数56.4%。③钟志：《广东省工程建设领域职务犯罪特点分析》，http://www.zzg.gov.cn/publish/portal10/tab453/info82988.htm，2012年9月18日。因此公共工程腐败的另一种比较突出的腐败形式就是合谋腐败（或称集体腐败），包括一群行贿者之间的合谋、一群受贿者之间的合谋以及一群行贿者和一群受贿者之间的合谋。根据叶国英的定义，合谋腐败是指一群作为互补性政府物品的供应者的腐败主体，通过一个可执行的和自我执行的私下合约滥用委托权力、以最大化贿赂总价值的腐败行为。④叶国英：《合谋腐败机制的经济学审视》，上海：上海财经大学出版社，2007年版，第27页。她认为合谋腐败与单独腐败之间的根本区别不是腐败主体的“数量差别”，而是其行为性质上的差别，在合谋过程中，腐败主体行为之间的相互作用，不仅改变腐败主体的数量，更是腐败行为性质的变化。

根据腐败群体所掌握的权力配置结构类型，我们可将合谋腐败行为划分为纵向型合谋腐败（图1）、横向型合谋腐败（图2） 和混合型合谋腐败（图3）三种类型。一般而言，委托权力的配置分为不同层级之间的纵向型配置，同一层级不同部门之间的横向型配置，不同层级和不同部门之间相交叉的混合型配置。因此腐败主体之间的合谋，要么发生在上下级之间形成纵向合谋腐败，要么发生在同一层级不同部门之间形成横向合谋腐败，要么既发生在上下级之间又发生在不同部门之间形成混合型合谋腐败。

公共工程腐败往往具有这种合谋的特点。如果我们将对公共工程政府的监管制度看成是一束实体性程序的组合，那么，基于实体性程序的权力，每个监管主体手中往往只有“一段权力”或“一部分权力”，而不能拥有“全程的权力”或“全部的权力”。在这种情况下，要完成腐败行为，就需要将整个“权力链条”或各个部门全部打通，这就出现了一个机构多人“落水”或多个部门关键人物“落水”的现象，即合谋腐败。

我国许多公共工程监管制度的基本特征是投资、建设、管理和使用“四位一体”。以交通基础设施建设项目为例，在程序规范流程上一般分为规划、勘探、设计、招投标、施工、监理、审计、监察等不同的阶段和环节，代表不同阶段和环节的相关监管主体有着不同的权力。监管主体都只掌握一部分权力，他们虽然都不能单独保证项目的顺利进行，但是都有权力阻止项目的进行，运用权力设租。正如江苏省交通产业集团原总经理助理、曾任宿迁市交通局副局长的梁小平面对检察官时说的那样，交通腐败有着诸多的“关节点”。而且，由于许多操作程序设计不严密，在操作时不能排除人为因素。例如在招投标过程中的准备、开标、评标、定标等各个阶段，以及制定招标文件和组织专家评标打分等环节，都容易出现各种人为因素的影响而产生腐败（如泄露标底和贿赂专家）。正是由于交通基础设施建设项目监管的实体性程序对权力的特殊约束方式，腐败主体之间的合谋行为有着两个重要特征：一是各监管主体之间的合谋腐败是通过交通厅长来完成的。因为围绕交通厅长形成了一个类似“联合垄断体”，联合垄断了交通基础设施项目建设经营所需的提供一系列互补性政府物品（如规费资金的征收使用权、设置项目法人许可权）的权力，甚至许多本应企业拥有的权力（如融资和统借统还的权力），所以交通厅长往往成为合谋腐败的焦点。例如河南省耗资9.57亿元的许漯高速公路建设，先后导致该省三任交通厅长“前腐后继”。二是腐败主体数量必然多，交通厅长不断落马，厅级以下干部更多，如沈阳至山海关高速公路建设，仅沈阳段的短短50公里，就发现62名干部贪污受贿。三是腐败主体会按照一套“心照不宣的潜规则”形成一种腐败分工和秩序，“大人物”容易在规划、设计、招标等环节出问题，而“小萝卜头”只能在施工阶段谋点私利。①崔洁、肖水金：《落马官员自曝交通腐败“关节点”》，《检察日报》2005年12月7日。

四、对公共工程腐败的估算

以上对公共工程腐败的基本特点和典型模式的分析，使我们对我国公共工程领域腐败的现状有了比较深入的感性认识。但是，要让研究更具说服力，对公共工程腐败程度的认识更为精准，需要用数据说话。本节结合国际上测量腐败的经验，利用公开数据，在测量我国公共工程腐败的程度上，作一初步尝试。

（一）工程腐败测量的国际经验

对腐败程度及腐败影响的测量，一直以来都是腐败研究领域的重点难点课题。一方面，对腐败成因、影响的分析及反腐败措施的制定和实施都必须以对腐败程度的认知为前提；另一方面，由于腐败问题的敏感性、腐败交易的隐蔽性等原因，使得腐败测量的数据难以获得，很难辨别出腐败损失的类型，而要量化这些损失更为困难。下表列出了国际上常见的测量腐败的方法，并指出了各种方法的优势与缺陷（表2）。

一个直接测量腐败的方法就是看一个国家或部门、行业立案定罪了多少腐败案件。但是，司法检察报告的腐败案件数量往往存在很严重的偏差，可能不能够反映真实的腐败情况。姑且不论公开的数据是否存在隐瞒，假如司法检察系统是廉洁高效的，而且将查处腐败作为重点工作，那么调查出来的腐败案件数就会更多。而且假如腐败分子的腐败手段不娴熟，腐败现象很容易被侦破，那么调查出来的腐败案件数量也会更多。正是由于偏差的存在，所以在许多研究中，尤其是在跨国比较、跨行业部门比较的研究中，学者们往往采用主观感知指数、调查数据、间接测量等方法来估计（或作为司法检察报告数据的补充）腐败的程度及其影响。

最具影响力的主观感知指数当属透明国际每年发布的腐败感知指数（CPI）。①斯达芬·安德森：《感知的政治学：透明国际腐败测量方法的运用和滥用》，肖俊奇译，《经济社会体制比较》，2010年第4期。然而感知并不等于现实，这种基于主观感知的加总指数并不能准确地测量腐败程度，尤其是测量政府投资项目领域的腐败程度。例如在一项对印度尼西亚村庄道路建设的研究中，Olken发现村民对腐败的主观感知程度与通过支出最终审查估计出来的腐败程度具有相关性，但是这种相关性并不是很强。事实上，受访人的个性特征更能解释人们对腐败的感知程度，Olken的研究显示，受教育程度越高的男性受访者往往感觉腐败更严重，此外，种族因素也是决定人们对腐败感知程度的重要变量。这表明，主观感知指数并不是一个测量真实腐败程度的很好的工具，它往往存在系统性偏差。

表2 腐败测量方法一览

调查方法例如可以直接向腐败受害者访问他曾面临的腐败的程度和细节。利用这类数据，有学者做过一些研究，如Davis利用调查的数据估计出，在印度供水管道建设当中，为加快审批程序而支付的贿赂，最后分摊给消费者，相当于每个消费者须多支付2.64美元。①DavisHall,“Corruptioninpublicservicedelivery:experiencefromSouthAsia’swaterandsanitationsector,”WorldDevelopment,2004(1).在既有的研究当中，这类调查多是针对企业或个人。例如世界银行在将近20个商业环境调查当中都询问了在基础设施建设领域需要支付多少“礼金（gift）”以获得供水、电力和通信服务。尽管这种基于调查的数据要比基于主观感知的数据更为准确一些，但是受到调查手段的局限性以及受访人隐瞒信息等因素的影响，这类数据的有效性并不十分稳定。例如，Henderson和Kuncoro指出，调查设计和调查手段的差异会给数据结果带来很大的差异。根据他们对印度尼西亚企业的调查，他们估计企业需花费10.5%的成本支付贿赂，而根据印度尼西亚中小企业年度调查的数据结果，企业只需花费3%的利润用于支付贿赂。②VernonHenderson,AriKuncoro,“CorruptioninIndonesia,”NBERWorkingPaper,2004.此外，这种准确性的偏差也会随着询问问题方式的不同而被放大。

除了主观感知指数和调查的测量手段之外，我们还可以损失大小来间接衡量腐败的程度。在印度的安德拉邦，从1999年到2003年，电力的传输和分配损失从38%降到了26%，很大程度上是由于盗窃国家电力等腐败行为得到了控制。这个例子说明腐败与损失大小密切相关。同样在印度的孟加拉和奥利萨邦，高达45%的发电量由于技术和商业原因被损耗掉了，而这里面其实只有15%—18%是因为真正的“技术损失”，也就是说非法连接或“开黑单”等腐败行为导致了30%的电力损失。③MohinderGulati,M.Y.Rao,“Checkingcorruptionintheelectricitysector,”WorldBankpapers,2006.

还可以通过考察一个项目的投入产出比来间接估计腐败程度。在一项对印度尼西亚地方基础设施建设腐败的研究中，Olken利用物质投入和成本数据、劳动力投入和成本数据，与审计的产出数据对比，估计出印度尼西亚道路建设工程中因腐败约损失了24%的支出。④BenjaminOlken,“Corruptionperceptionsvs.corruptionreality,”NBERWorkingPaper,2006.Fay和Canning的研究指出每修建一公里类似规格的道路，其成本相差5—10倍不等，这种差别可能是因为修建道路的地段和位置不同所产生的，但是很大一方面也是由低效、腐败的采购程序造成的。⑤MarianneFay,Canning,“Investingininfrastructure:whatisneededfrom2000to2010?”WorldBankPolicyResearchWorkingPaper,2003.

公共支出追踪调查（跟踪资金流向）结合最终的产出数据也可以有效地发现和估计政府资金遭到滥用的情况。例如Reinikka和Svensson的研究发现在非洲国家30%—76%的非工资资金（non-wagefunds）被滥用。⑥RitvaReinikka,JakobSvensson,“Usingmicro-surveystomeasureandexplaincorruption,”WorldDevelopment,2006(2).

由上可见，学者专家们尝试了许多不同的方式来测量工程腐败及其影响，但是这些数据都非常零散，而且误差幅度非常大，可以说很难有一种单独的方法可以对工程腐败进行准确测量。

（二）对当前中国公共工程腐败程度的一个初步估算

由于工程建设的高度复杂性和腐败活动的高度隐秘性，加上我国目前还没有针对该领域腐败问题大范围的调查和统计等基础性工作，官方也未公布直接统计该领域腐败情况的数据和资料⑦最高人民检察院每年都会统计和公布腐败受理和立案的腐败案件数，但是并没有专门针对工程建设领域的统计。，因此，直接测量并精确估计公共工程领域腐败程度是相当困难的。尽管如此，我们仍可通过一些零散资料和具体案例，来观察和感受公共工程腐败问题的严重程度。因此，从以下四个维度对我国工程建设领域的腐败程度作一个初步估算：

维度一：腐败治理重点领域。

一般而言，治理的重点，往往就是问题最严重之处。因此，可以从中央反腐败政策和举措关注的重点领域，间接看出工程建设领域腐败问题的严重性，从而对该领域腐败程度首先有一个初步的定性认识。

改革开放以来，根据经济发展的不同阶段，我国腐败治理的重点领域也呈现阶段性变化。例如改革开放初期主要集中在物资计划部门，1985—1989年，在生产资料实行价格双轨制背景下，主要治理“官商”、“官倒”和皮包公司现象；1990年代主要集中在国有资产流失，金融犯罪和土地批租等生产要素领域；2000年后贪污行贿的窝案、串案，玩忽职守、滥用职权等愈发突出，腐败治理集中于买官卖官等吏治腐败和司法腐败领域。

从上世纪90年代以来，工程建设领域腐败开始成为腐败治理的重点领域之一。新世纪以后，工程建设领域腐败问题变得尤为突出。例如2003年中纪委在北京、黑龙江、河北、江苏、江西、湖北、广西、广东、四川、新疆10个省、市、区开展了一项党风廉政问卷调查，调查显示建设工程是群众心目中不正之风和腐败问题最为严重的领域。①《调查显示：五大领域是群众心目中的“腐败重地”》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-01/26/content_1288400.htm,2014年1月29日。2007年中央开展治理商业贿赂专项工作，突出工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销6个重点领域，其中工程建设领域排在首位。

凌驾于现行制度化机构之上的“专项模式”是我国体制下对抗积弊的一种有效途径。2009年7月，中央作出开展工程建设领域突出问题专项治理的决策，说明工程建设领域腐败问题非常严重，需要通过专项工作的形式，集中人力物力统一治理。2010年3月23日，国务院第三次廉政会议上，温家宝总理强调要加强重点领域反腐倡廉制度建设，其中他指出的第一个重点领域就是政府投资领域，要“强化政府投资项目和公共资金监管。对铁路、公路、机场、城建项目和地震灾后恢复重建等公共工程项目实施全过程监管，及时发现和纠正问题，使每项工程都成为阳光工程、廉洁工程和安全工程”②温家宝：《加强重点领域反腐倡廉制度建设》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/23/content_13231618.htm,2010年3月23日。。

维度二：从腐败立案比例上估计。

工程建设领域腐败案件数占全部腐败案件总数的比例越高，说明腐败严重程度越高。本文利用一个官方公布的数据，对工程建设领域腐败案件立案比例作一个非常粗略的估计。

2010年5月，监察部对外公布，自2009年7月开展工程建设领域突出问题专项治理，到2010年4月，10个月期间全国共受理工程建设领域举报线索17269件，立案9188件，结案8656件；给予党政纪处分5241人，其中地厅级官员57人，县处级611人；移送司法机关处理3058人。

用2009年全国纪检监察机关查办案件的数据为参照。2010年1月7日，中央纪委监察部在北京召开纪检监察机关查办案件工作情况新闻通气会通报：2009年1—11月，各级纪检监察机关接受信访举报1318362件（次），初步核实违纪线索140828件，立案115420件，结案101893件，处分106626人，在受处分人员中，给予党纪处分85353人，给予政纪处分29718人。③中央纪委：《2009年为国家挽回经济损失44.4亿元》，http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2010-01/07/content_12770310.htm,2010年1月7日。

根据上述两组数据计算可知，工程建设领域腐败立案数约占全部腐败立案数的8.7%，结案数约占9.3%。因此可以粗略估计（查办的）工程建设领域腐败案件数约占全国腐败案件立案数的10%。

维度三：腐败金额估计。

腐败金额是测量腐败程度的一个基本维度。可利用审计数据，从腐败金额上对公共工程（政府投资）腐败程度进行一个粗略估计。

审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对固定资产投资项目财务收支的真实、合法、效益进行审计，它是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。由于审计机关的审计对象主要是政府机关和财政性资金，如国家审计署固定资产投资审计司的职责就是组织审计中央投资和以中央投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，以及其他关系到国家利益和社会公共利益的重大建设项目。因此可以假定经审计机关审计的固定资产投资都属于国家预算内资金。④当然，事实上政府性资金并不是审计机关所审计的固定资产投资的全部，由于没有准确的数据，我们可以这么假定。如表3所示，1994—2007年审计调查出问题的固定资产金额（违规金额、损失浪费金额和管理不规范金额的总和）占国家预算内资金的比例约在10%—40%之间，若取其中值，可以大致估计政府投资项目（公共工程）领域腐败金额约占政府投资总额的25%。⑤在地方纪委监察机构调研时，一位具有投资管理工作经验的官员告诉笔者，据他估计，一个投资项目一般约有1/3用在行贿上，多的甚至占半数。他还提到一个案例：某城市修建高速公路，37公里路段竟有37名干部受到处理，平均每铺设1公里就有一名干部“倒下”。

表4进一步统计了在审计调查出有问题的固定资产投资额中，依法处理了的资金额（包括税金、罚没、应减少财政拨款或补贴、应归还原渠道资金和应调账处理金额的总和）数量。与表3对比，可以发现，即使在审计调查出来问题的投资中，有六七成以上的问题资金没有得到处理，也就是说这些资金都因为腐败等原因流失了。

维度四：典型案例估计。

媒体公开报道的难以计数的腐败案例，足以说明政府投资项目领域腐败非常严重。例如前文提到的我国交通系统曾出现集中式的“前腐后继”，自1997年到2007年10年间，河南、四川、广东、贵州、江苏、安徽等省的20多位交通厅长、副厅长因为腐败问题受到查处，其中河南省的三任交通厅长更是前仆后继地落马。

表3 审计调查出问题的固定资产金额占国家预算内资金的比例① 数据来源：《中国统计年鉴》，《中国审计年鉴》。

表4 审计调查处理的固定资产金额占国家预算内资金的比例②数据来源：《中国统计年鉴》，《中国审计年鉴》。

自2009年成立之初，中央工程治理领导小组先后披露60起典型案件。这些案件涉及工程建设领域的全过程和各个主要环节，一个工程建设项目从立项审批、规划管理、土地出让、招标投标到建设施工、质量管理、物资采购、资金使用到最后竣工验收，每一个环节都可能发生腐败。

总之，从腐败治理重点领域维度看，专项模式的实行，说明治理公共工程腐败是近几年国家腐败治理的首要任务。从腐败立案比例来看，工程建设领域腐败案件数约占全国腐败案件立案数的10%，高居各行业腐败榜首。从腐败金额来看，本文粗略估计公共工程腐败约占公共投资总额的25%。若从典型案例看，腐败现象更是五花八门，花样频出。从上述几方面的估计可以得出结论，当前中国公共工程腐败现象非常严重，腐败已呈滋生蔓延趋势。

结语

本文对我国公共工程领域腐败基本现状的分析，为下一步研究奠定了基础。接下来，我们要做的应该是，深入到公共工程运作的所有环节，剖析公共工程腐败的机理，打开公共工程腐败的“黑箱”。笔者以为，可以从分析公共工程的治理结构入手。迄今为止，公共工程领域一直漏洞百出，建设质量不佳，腐败风险不断，表明对公共工程的治理在相当大的程度上是失败的。公共工程的健康运行，在相当程度上依赖于监管体系的组织机制和相应的支持性制度，依赖于监管的制度调适能力和持续合理化能力，以监管为核心的治理结构是公共工程合理运作的关键性要素。因此对监管问题的研究，是研究公共工程腐败的核心问题。

当然，面临的挑战是，工程项目建设的运作流程环节复杂、牵涉利益主体众多，要想深入研究，必须一步一步地回答一系列的问题。诸如公共工程由谁来监管？监管主体是谁？监管谁？监管对象是谁？监管什么？监管内容是什么？监管方式是什么？进而，监管与腐败是什么关系？监管越严格，是否腐败现象就越少；还是监管越多，腐败越严重，腐败问题越难解决？要回答这些问题，需要在进一步研究过程中条分缕析，逐步推进。