民族人口政策与贵州民族人口均衡发展

史巧灵，杨文浩，陆卫群

(贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

十七大报告指出，坚持计划生育的基本国策，稳定低生育水平，提高出生人口素质。十八大报告在谈到人口问题时指出:坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。从强调“稳定低生育水平”转向强调“逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:坚持计划生育的基本国策，启动实施一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。这表明我国在制定生育政策时，不再只重视控制人口数量，而是更加关注人口结构、素质和人口的可持续发展。我国是一个拥有56个民族的统一的多民族国家，共有少数民族55个。从1953年第一次全国人口普查到2010年第六次全国人口普查，我国总人口增加近73778万人，其中少数民族人口增加近7847万人，占总人口比重由6.06%上升到8.49%，增加了2.43个百分点。①我国少数民族与汉族之间人口发展存在着较大差异，各少数民族之间人口发展也不平衡，民族地区的人口问题伴随着社会经济的发展日益凸显，正成为严重制约民族地区发展和进步的主要因素之一，并直接影响到区域乃至全国全面建设小康和构建社会主义和谐社会的进程。

一、贵州民族人口政策流变与民族人口发展

民族人口政策是我国各项政策的重要组成部分，是指一个国家或地区的政府，依据其特定历史时期的经济、社会、民族人口发展状况和民族人口发展目标，而制定的以生育政策为核心的影响和调节民族人口数量、民族人口结构、民族人口素质和民族人口分布等的法规、条例和措施的总和。前两次全国人口普查数据表明，民族人口出现了过快增长的势头，国家根据这一人口实际，对人口政策做出了重大调整，并在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布高速实施“计划生育”的人口政策。各地区纷纷响应国家号召，根据本地区民族人口发展实际，因地制宜地制定了适合本地区发展的计划生育条例，民族人口政策日益规范化。第五次全国人口普查后，国家根据最新人口发展状况，在2002年颁布和实施了《中华人民共和国人口与计划生育法》，将计划生育人口政策以法的形式规定了下来。该法共计47条，其中第15条规定，各级人民政府应对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持，首次将少数民族计划生育以法的形式规定下来。总体来看，国家对民族人口统一实行计划生育，但基于少数民族发展的特殊性，对少数民族实行了较汉族相对宽松的人口政策。贵州省作为统一多民族国家中多民族聚居的西部省份，在响应国家政策号召的基础上，针对不同时期的民族人口发展状况，采取了不同的措施。

(一)人口政策从鼓励到局部试点控制，人口总体上处于盲目变动阶段 (1949年－1974年)

从1949到1974年，贵州省人口政策经历了从鼓励生育到局部试点控制，属于人口盲目变动阶段，1949年新中国成立时，贵州省总人口仅1416.40万人，其中汉族人口为1069.32万人，少数民族人口仅347.08万人。新中国成立之后社会日益安定，经济得到发展，人民的生活水平及医疗卫生条件不断得到改善，贵州省响应国家号召对民族人口实行限制节育，鼓励人口增值的人口政策，迎来了第一次人口生育高峰。到1959年时，贵州省人口总数达到1743.96万人。但经历三年自然灾害，1960年人口增长幅度为－32.36%，到1961年末贵州省人口总数减少到1623.53万人。之后经济开始复苏，加上没有严格的人口控制政策，人口出现了补偿性增长，迎来了第二次人口生育高峰。1964年人口出生率达到52.62%，1972年之后局部开展了计划生育试点，全省人口仍然盲目增长，到1974年人口出生率跃居全国首位，1975年贵州省人口增到2530.95万人，平均每年递增3.28%。

(二)计划生育政策起步，人口初步进入有计划增长阶段 (1975年－1980年)

从1975年到1980年，为人口计划生育的起始阶段。面对盲目人口变动产生的严峻人口形势，贵州省委于1975年8月做出了《关于全面迅速开展计划生育工作的决定》，强调各部门都要抓计划生育工作，认真执行计生政策，普遍推行“晚、稀、少”的人口政策。从此，计划生育政策在全省开始逐步实施。［1］到1979年6月，贵州省委又颁发了《贵州省计划生育暂行办法》，将生育政策“晚、稀、少”具体化为“每对夫妇生育子女最好一个，不得超过两个，生育间隔三年以上”。到1980年，全省妇女总和生育率从1975年的6.55下降到了3.99，但仍然高于正常值。在这个阶段，贵州省并没有对少数民族人口生育做出明确规定，到1980年年末，少数民族人口总数增加到669.5万余人，与1949年相比增长近93%。

(三)初步探索分民族人口生育政策，人口增长向制度化迈进阶段 (1981年－2001年)

中共中央在1980年发布的《公开信》中指出: “对于少数民族，计划生育政策可以放宽一些。”［2］根据中央指示和本省少数民族人口快速增长的实际情况，贵州省开始探索分民族的人口生育政策。1982年3月，省政府颁发了《关于计划生育的几项政策规定》，强调农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，少数民族也要求实行计划生育，在要求上可以适当放宽。初步提及了对少数民族实行计划生育的要求，但在数量上无明确规定。中共中央在1984年4月指出，人口在一千万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生四胎。中共贵州省委按照中央指示，于1984年6月进一步完善了生育政策，规定少数民族也要实行计划生育，继续提倡晚婚，鼓励晚育。1987年7月，贵州省第六届人大常委会第25次会议通过的《贵州省计划生育试行条例》明确规定:提倡和推行一对夫妻只生育一个孩子，严禁计划外生育，但夫妻双方均为少数民族的国家工作人员、企事业单位职工、城镇居民，允许生育第二个孩子;夫妻双方是农民，其中一方是少数民族的，也允许生育第二个孩子，两个孩子中有一个为非遗传性疾病，不能成长为正常劳动力的，允许再生一个孩子。贵州省计划生育自此走上了法制轨道，人口政策相对稳定。贵州省根据试行条例颁布后近十年的民族人口发展状况，于1998年制定了《贵州省计划生育条例》，在试行条例的基础上，进一步完善了民族人口政策。废除了对于夫妻双方均为少数民族的国家工作人员、企事业单位职工、城镇居民，允许生育第二个孩子的规定。全省人口计划生育进一步向制度化和法制化迈进。

(四)依法完善人口政策，注重人口协调可持续发展阶段 (2002年至今)

2002年9月1日，国家颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》正式开始实施。同月，贵州省根据计划生育法的精神要求，对《贵州省计划生育条例》进行了修改，将其修改为《贵州省人口与计划生育条例》。明确了条例的修改是为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。2009年9月25日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《贵州省人口与计划生育条例修正案》修正，规定条例的宗旨为“为了统筹解决人口问题，实现人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展”，增加了“各级人民政府应当制定提高出生人口素质的规划，建立健全出生缺陷干预防治网络，加强出生缺陷干预能力建设，实施出生缺陷干预，综合治理出生人口性别比失衡”等规定。这意味着贵州省民族人口政策的制定不再只关注民族人口数量的增减，而是更加注重民族人口各要素及与外部环境协调发展。

综上，贵州省在不同时期国家人口政策的指导下，依据不同阶段本省民族人口发展状况，对民族人口政策进行了调整和完善，为解决不同时期的民族人口问题提供了政策导向和支持。但面对贵州省民族人口在新时期的发展现状，要促进贵州民族人口长期均衡发展，迫切需要进一步完善民族人口政策。

二、贵州民族人口现状及存在的问题

我国是一个统一的多民族国家，除汉族外，共有55个少数民族。分区域把握民族人口现状，因地制宜地解决人口问题，促进区域人口均衡发展，对于实现全国民族人口均衡发展具有重要的意义。贵州省是一个拥有54个民族的多民族聚居的西部省份，包括汉族和53个少数民族。全省少数民族的人口总量在全国位居第四，比重位居第五。不同时期的民族人口发展状况是我国在不同时期制定与完善民族人口政策的重要依据，了解贵州省的民族人口发展的现状是未来民族人口发展的基础。因此，要想实现贵州民族人口均衡发展就必须建立在充分了解民族人口现状的基础上。在此，主要从人口数量、人口结构及人口素质方面讨论贵州省民族人口发展现状。

(一)民族人口总量明显减少，内部差异显著

自1953年开始，贵州省总人口和少数民族人口一直呈现增长状态。到2000年第五次人口普查时，全省总人口增加到3525万人，占全国总人口的2.78%，其中汉族人口为2191万人，占全省总人口的62.16%，少数民族占总人口的37.84%。与第四次人口普查相比，全省总人口增加了286万人，其中汉族人口增加76万人，少数民族人口增加210万人，少数民族人口增量是汉族人口增量的近3倍。到2010年第六次全国人口普查时，全省常住人口总量达到3475万人，汉族人口为2220万人，占全省总人口的63.88%;各少数民族人口为1255万人，占36.12%。同2000年第五次人口普查相比，总人口减少了近50万人，其中，汉族人口增加29万人，增长了1.32%，在总人口中的比重增加了1.72个百分点;少数民族人口减少79万人，下降了5.92%，在总人口中的比重减少了1.72个百分点。［3］(P68)全省总人口和少数民族人口在历次人口普查中首次出现减少。(表1)

表1 近三次人口普查民族人口总量变化单位:年，万人

据贵州省第六次人口普查数据资料显示，贵州省共有53个少数民族，其中共有苗族、布依族、侗族、土家族、彝族等17个世居少数民族。17个世居少数民族人口总数为1163.91万人，占全省少数民族人口总数的92.76%。［1］其中，拥有人口数量在十万以上的有苗族、布依族、侗族、土家族等9个世居少数民族，人口总量占少数民族人口总数的90.78%。这9个民族中，除土家族和回族人口分别增长0.47%和9.54%外，其他7个民族人口数量都有不同程度的减少，下降幅度居前三位的是侗族、仡佬族和布依族，分别下降了12.08%、11.41%和10.28%。(表2)世居少数民族中人口最少的是羌族，虽然在十年间增加了174人，增幅达12.16%，但人口总量也仅有1605人。而其他非世居少数民族，如怒族仅有28人、阿昌族仅有26人。由此可见，虽然贵州省民族人口总量有所减少，但民族人口内部差异显著。

表2 贵州近两次人口普查各主要少数民族人口变动情况单位:万人，%

(二)民族人口结构问题日渐凸显

1.在年龄结构方面，贵州民族人口总体上已步入老龄化社会，少数民族总体上较汉族老龄化程度低，但各少数民族间又存在差异。2010年第六次人口普查数据显示，全省共有常住人口3475万人。0－14岁人口为876万人，占25.22%;15－64岁人口为2300万人，占66.21%;65岁及以上人口为298万人，占8.57%。同2000年第五次人口普查相比，0－14岁人口占总人口比重下降了4.94个百分点，65岁及以上人口占总人口比重上升了2.60个百分点。全省少数民族人口中，0－14岁人口占29.44%，15－64岁人口占62.39%，65岁及以上人口占8.17%。同2000年第五次人口普查相比，0－14岁人口比重下降了3.20个百分点，65岁及以上人口比重上升了2.70个百分点。(表3)按照国际上通用的划分人口年龄构成类型的标准，65岁及以上人口占总人口比重超过7%，即进入老龄化社会。第六次人口普查时，无论是汉族还是少数民族人口总体，65岁及以上老年人口均已远远超过了7%，贵州省民族人口已进入了老龄化社会。民族人口中0－14岁人口比重的显著下降，以及65岁及以上老年人口比重的显著上升，说明少子老龄化现象在贵州民族人口中已日益凸显。与第五次人口普查相比，第六次人口普查时人口在十万以上的9个少数民族中，少儿组人口比重均有不同程度的下降，下降幅度最大的是回族;老年组人口比重均有不同程度的增加，除白族、回族、彝族外，均进入了老龄化社会;老龄化程度最高的是侗族，增加幅度最大的是布依族。(表4)

表3 贵州省近两次人口普查人口年龄结构 (单位:%)

表4 贵州省主要少数民族近两次人口普查人口年龄结构 (单位:%)

2.在性别结构方面，虽然民族人口性别比有所下降，但整体上仍然偏高，且民族间差异较大。人口科学辞典指出，总人口性别比指的是100位女性所对应的男性人口数，这个数通常在96－106之间为正常值。贵州省第六次人口普查数据显示，总人口性别比为106.89，与第五次人口普查的110.02相比，下降了3.71个百分点。其中:汉族人口性别比为106.39，与第五次人口普查的109.85相比，下降3.46个百分比;少数民族人口性别比为106.16，较第五次人口普查下降了4.13个百分比。贵州省人口性别比有所下降，但在整体上仍然偏高，其中少数民族人口性别比降幅大于汉族人口。人口总数在十万以上的9个世居少数民族，人口性别比都有不同程度的下降，其中下降幅度最大的是仡佬族。(表5)9个民族中，仍然有白族、侗族、仡佬族、水族、彝族等5个民族的人口性别比偏离正常值范围，其中性别比最高的是白族，为114.76。而其他世居少数民族，如羌族总人口性别比虽然已从136.53下降到127.34，但仍然远远偏离了正常值，而蒙古族的人口性别比在10年间从123.69升高到了126.39，是十七个世居少数民族中唯一一个人口性别比升高的民族。

表5 贵州省主要少数民族近两次人口普查性别结构

(三)民族人口素质有了显著提高，但整体水平仍然较低

民族人口素质主要指民族人口的文化素质、身体素质和思想素质。在此，以文化素质和身体素质对贵州省民族人口素质状况进行探讨。文化素质方面，第六次人口普查数据显示，与第五次人口普查相比，贵州省常住人口文化素质有了大幅提高。贵州省常住人口每十万人中，具有大学文化程度的人数增加了3378人，具有高中文化程度的增加了1617人，具有初中文化程度的人数增加了9150人，而具有小学文化程度的人数减少了4184人，文盲人口数减少了185万人，文盲率由13.86%下降为8.74%，下降了5.12个百分点。各民族人口的文化素质有了大幅度提高，但与全国平均水平相比差距明显。以贵州省拥有百万以上人口的苗族、布依族、侗族、水族等4个少数民族为例，第六次人口普查时这4个民族的文盲率分别为22.57%、21.8%、17.71%和23.28%，较第四次人口普查时分别下降了25.23、21.30、14.99和10.12个百分点。虽然贵州省民族人口的文盲率有了大幅下降，民族人口文化素质有了显著提高，但与全省总体水平相比，差距明显，民族人口文化素质整体水平仍然较低。身体素质方面，根据国家统计局公布的2000年、2010年全国各地区平均预期寿命，2000年贵州省民族人口平均预期寿命为65.96岁，比全国平均预期寿命低5.44岁，排名全国倒数第三;到2010年时民族人口平均预期寿命为71.10岁，10年间增加5.14岁，比全国平均预期寿命低3.73岁，排名全国倒数第四。虽然贵州省民族人口身体素质在10年间有了显著提高，但与全国平均水平相比差距明显。

三、完善民族人口政策，促进贵州民族人口长期均衡发展

(一)人口均衡发展的必要性

均衡的原意是平衡，将它应用在人口发展方面，它包括两个方面的含义。其一，当将人口作为一个整体时，它的均衡是指人口与其外部的经济、社会、资源、环境之间的协调发展。其二，它还指人口内部各要素的协调发展，包括人口自身的数量、素质、结构和分布等各要素的发展均衡。各要素之间相互作用，且各自都有自身的理想状态。例如，适度是人口规模的理想状态，全面不断提升是人口素质的理想状态，各部分比例优化是人口结构的理想状态。所以，人口内部各要素力量的平衡是各要素在相互作用的过程中都向其理想状态发展，最终实现整体均衡发展的状态。［5］综上所述，人口均衡是指人口的发展与经济社会发展相协调、与资源环境相适应，并且实现人口规模适度、人口素质全面提升、人口结构优化、人口合理分布及人口系统内部各个要素之间的协调平衡发展。［6］

人口均衡发展不仅是统筹解决人口问题的重要思路，更是保证整个社会良性运行和协调发展的必要条件。但在现实中，人口本身往往不能自动实现均衡，我们看到更多的是人口非均衡的现象，人口内部各要素之间、人口与外部环境之间的不协调现象比比皆是。［7］与我国经济社会的快速发展相比，人们的文化素质仍然偏低。无论是老年人口比重持续升高、劳动年龄人口比重不断缩减的人口年龄结构，还是二孩及多孩出生人口性别比严重失衡的人口性别结构，以及有待提升的人口素质，都是目前我国人口内部各要素非均衡的具体体现。而这种非均衡的人口对于资源环境的不合理利用，超出了资源环境的可承受能力，使得人口与外部资源环境之间出现了不协调、不可持续的矛盾。这些人口的非均衡现象，都是阻碍我国经济社会发展的障碍。有必要将“人口均衡”作为一种人口发展的总体性目标，而不是只片面地发展人口的某一方面。因此，完善民族人口政策，促进民族人口长期均衡发展，为民族地区提供良好的人口环境，已经成为目前促进民族地区经济社会发展的重大现实问题，关系到整个国家的人口长期均衡发展和经济社会健康发展。

十八大报告指出，要坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。长期均衡四个字说明人口发展不能只顾眼前利益，只针对控制人口数量，而是应该通过调整和完善人口政策，促进人口数量、人口结构、人口素质的合理健康发展，促进人口与资源环境等各方面协调可持续发展。从贵州省民族人口发展状况中不难看出，民族人口虽然在数量上得到了有效控制，但结构问题日益凸显，人口素质也有待提高。因此，新时期必须适时完善民族人口政策，更加注重民族人口的数量、质量、结构等各要素的内部均衡，以及民族人口与资源环境的协调发展，以促进民族人口长期均衡发展。

(二)促进贵州民族人口长期均衡发展措施

1.完善民族人口生育政策。人口生育政策是人口政策的核心。现行人口生育政策是在长期实践中逐步形成的，并随着人口与经济社会发展形势的变化而不断完善。根据民族人口发展变化，调整完善人口生育政策，对于改善人口结构、促进出生人口性别平衡、稳定适度低生育水平具有重要的意义。

首先，控制各少数民族适度生育。基于贵州省汉族和少数民族人口基数差距大的事实，为促进各民族的发展和繁荣，对少数民族应继续实施较汉族宽松的人口生育政策;基于各少数民族之间也同样存在人口基数差距大和分布不均的特点，应对各少数民族分类实施人口生育政策。贵州省第六次人口普查时，有些世居少数民族人口数在百万以上，如苗族人口为396.84万、布依族人口为251.06万，而有的则只有几千人，如羌族就只有1605人。因此，在调整和完善民族人口生育政策时，不能一概而论，必须根据第六次人口普查数据，及时调研深入了解各少数民族人口发展现状，进而对各民族进行分类区别对待。现根据民族人口发展历史及第六次人口普查中所表现的民族人口发展现状，对完善各民族人口生育政策，对促进各民族人口适度生生育方面试做如下思考:对于汉族人口，要贯穿落实党的十八届三中全会关于坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，尽快制定适合本省汉族人口单独二孩政策实施方案;对于人口稀少且不断缩减的少数民族，应沿用宽松的人口生育政策，帮助其增加人口，使其延续民族血脉;对于人口稠密、数量多、增幅大的少数民族，要控制其人口增长，政策上需比汉族要放宽一些。以此促进民族人口在数量上长期均衡发展。

其次，促进各少数民族优生优育。应加大对各民族生育文化的调研力度，在充分了解各民族人口生育观念、生育习俗和生育制度的基础上，建设各民族新型生育文化。建立计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度的奖励标准的动态调整机制;在多民族聚居的农村地区，要加强卫生服务队伍建设，提高乡村医生服务能力;对民族人口做好优生优育的宣传工作，转变一些群众“早生孩子早享福”的传统生育观念;对孕产妇定期随访记录提供计划生育优质服务，引导民族人口做好孕前检查、孕期保健、住院分娩。以此降低出生缺陷发生率、婴儿死亡率，从而提高民族人口平均预期寿命，提升民族人口身体素质。

2.加大对少数民族人口教育政策的倾斜，提升少数民族人口文化素质。少数民族人口文化素质偏低，是制约民族人口和民族地区发展的主要因素。因此，在对少数民族人口的优惠政策中，必须加大教育帮扶力度:积极发展学前教育、职业教育、双语教育，加强教师队伍建设，加大助学金向人口较少民族倾斜力度，对少数民族人口进行科学技术知识的普及，尽快提高少数民族人口科学文化水平，培养性别平等意识，降低少数民族人口文盲率，尤其是青壮年男女的文盲率。使他们能够适应现代市场经济发展和科学技术进步的要求，在社会中成为有力的竞争者。

3.经济政策和社会政策双管齐下，综合治理民族人口结构。为综合治理民族人口性别比偏高的性别结构和积极应对民族人口老龄化的趋势，完善与民族人口相关的经济政策和社会政策势在必行。首先，要制定有利于各民族人口发展的经政策，打破人口与社会经济发展不协调的现状，为人口的和谐发展提供一个良好的经济环境。其次，要建立健全养老保障制度、医疗保障制度、最低生活保障制度，使民族人口老有所依、老有所养，弱化民族家庭在养老、医疗方面对于男孩的依赖。再次，要严厉打击非法实施胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠行为。

注释:

①通过对1953年第一次全国人口普查主要数据公报和2010年第六次全国人口普查主要数据公报整理所得。

［1］王浩.贵州省计划生育政策实施成效评析［D］.贵阳:贵州大学硕士学位论文，2008.

［2］张正东.试论贵州少数民族人口问题［J］.贵州民族学院学报(哲学社会科学版)，1982，00:98.

［3］贵州省统计局普查中心.贵州省第六次人口普查资料［M］.北京:中国统计出版社，2012.

［4］杨军昌.贵州省少数民族人口变动特点、未来趋向与发展路径［J］.贵州大学学报(社会科学版)，2013，31(2):91.

［5］章志敏.人口均衡研究述评［J］.宜春学院学报，2013，35(8):42.

［6］翟振武，杨凡.中国人口均衡发展的状况与分析［J］.人口与计划生育，2010，(8):11－12.

［7］《人口研究》编辑部.为什么要建设“人口均衡型社会”?［J］.人口研究，2010，34(3):44－45.