秦巴山区城镇化路径分析

王吉昌

一、背景分析

在过去30年国家宏观政策的大背景下，我国欠发达山区整体发展水平较低，具体而言，其经济发展水平低，社会基础较为薄弱，相应的，产业结构也处于低水平阶段。同时，在城镇化进程上，也处于城镇化发展的初级阶段，城镇密度低，人口密度低，土地利用方式粗放，科教文卫等公共服务设施严重不足。近年来，随着中央统筹城乡一体化发展战略的提出，陕西省委、省政府也积极推动陕南生态移民，出台了一系列的支持政策，极大地促进了陕南地区经济、社会的发展和城镇化进程，但在政策的实施过程中，出现了一些问题亟待解决。

二、发展现状

秦巴山区是我国欠发达山区的典型代表，同时，秦巴山区作为我国一个具有鲜明特色的地域单元，还具有自己独有的特点：

第一，区域内地形复杂，二山夹一川的宏观地貌使得境内沟谷纵横，崎岖不平，汉江干流从区域中心穿过，横贯东西，成为区域发展的主轴，汉江沿线的一些河谷川道成为区域内少有的一些平地。除此之外，汉江各级支流以汉江为轴呈树枝状分散开，一些小河湾、山间小盆地就成为区域内仅有的用地条件相对较好的地块。

第二，缺乏强有力的中心城市，城镇体系较弱。陕南三市，除汉中市规模相对较大外，安康、商洛两市目前均不足50万人，各县县城发展水平较低，仅有旬阳、勉县等少数县城具有一定规模，其他县城规模较小。更有很多建制镇是为了机构设置撤乡并镇而成，区域内城镇体系还处于较低水平。

第三，区域交通有所改善，但交通条件还需进一步优化。近年来，国家对西部地区的干线交通投入力度很大，陕南地区已有京昆高速、包茂高速、十天高速、沪陕高速、316国道、210国道、襄渝铁路、阳安铁路、西康铁路、宝成铁路、西合铁路等干线交通，可以说已经形成了四通八达的交通大动脉。但与之相配套的毛细血管，即县乡公路布局还不完善，道路等级还不够高，有待进一步加大建设力度。

第四，该区多发洪水、滑坡、泥石流等自然灾害，是陕西省乃至全国地质灾害的多发区，这对当地居民的生命和财产安全造成很大威胁。

第五，该区有多种多样丰富的自然资源，但资源的开发水平较低，未能有效地转化为促进经济和社会发展的动力。

第六，由于山大沟深，各项基础设施和公共服务设施难以逐村逐户全部通达，造成该区域广大农村的基础设施和公共服务水平很低，甚至空白，即使有，服务质量也较差。

第七，在实施退耕还林（还草）工程后，该区域人均耕地面积大幅降低，传统种植业带给居民的收入较以前更低，难以维持居民的基本生活，所以，由其他渠道获得的收入占当地居民收入的很大比例。

第八，人口分布零散。在传统农业社会，受山大沟深的自然条件制约，为了保证耕地面积，居民居住较为分散，形成了满天星状的自然村庄分布格局，各居民点之间距离较远，交通不便。

第九，由于整体发展水平较低，在陕南移民的政策执行过程中出现了有人有房无产业的问题，这也制约了陕南地区城镇化质量的提高。

三、促进秦巴山区城镇化的几点建议

根据陕南地区城镇发展的现状及存在的问题，本文提出促进陕南秦巴山区城镇化的几点建议：

第一，以特色工业和生态旅游业带动城镇化。

城镇化的最原始动力仍然是经济的发展，经济发展的中前期阶段是以工业化为主，而陕南地区目前的工业底子较薄，但陕南有着丰富的自然资源，如秦巴中药材、金矿、硫铁矿、黄姜、蚕桑、茶叶等，当前亟需解决的问题是如何将资源优势转化为经济优势。同时，陕南地区具有劳动力价格低，宏观交通条件较好，与西安、武汉、成都、重庆等大城市距离适中等区位特征，可吸引对距离敏感性不高的劳动密集型产业。

另一方面，陕南秦巴山区整体上生态环境很好，在某些点上还有自明清时期遗留下来的历史遗迹，有着一定的文物价值，这些均是开展生态旅游的特色资源。而我国每年固定的几个假期，均释放出了巨大的旅游需求，短途的周末休闲游人们四处寻找旅游目的地，这些都为陕南地区发展生态文化旅游创造了良好的外部条件。

特色工业和生态旅游业，在陕南地区无疑是最具潜力的发展方向，将对陕南地区的城镇化进程产生巨大的推动力。

第二，以现有城镇及其周边合适的点作为突破口，重点开发，引导居民迁入。

陕南地区的集镇正是受地形和经济发展水平的限制，规模较小，但仍是镇域内的公共服务中心，所以推动陕南地区的城镇化进程，自然要以这些集镇为重点，完善镇区的各项基础设施和公共服务设施，使得集镇自身的发展与周边人口的迁入及镇域产业的发展形成良性互动。同时，部分集镇确实存在没有发展空间或发展空间较小，难以有效地吸引居民迁入的问题。针对这种情况，需要在集镇周边寻找有发展潜力的村庄或用地，使其成为集镇周边的增长极，既可利用附近集镇的各项设施，又拓展了集镇的发展空间，并可合理考虑产业用地的布局。但由于陕南地区的地形限制，无论是集镇自身的发展，还是集镇附近新村的建设，都可能需要通过工程措施开山改河，这在传统工程科学上被认为是不当举措，但与当前陕南地区部分农村动辄被水淹、被泥石流冲毁、基础和公共服务设施难以通达的居住环境相比，这一举措也是不得已的选择，不应成为使用该方法的阻碍。但为了科学、有效地推动陕南地区城镇化的进程，应在各项建设活动之前以地级市和县为单位编制村镇体系规划或村庄布局规划，力争以最小的投入获取最高质量的城镇化。

第三，大力改善地方交通环境。

从宏观视角来看，陕南地区的主干交通网络已基本形成，为陕南地区的发展打下了坚实的基础，但与之相匹配的地方道路的建设相对滞后，形成了交通瓶颈，这极大地制约了陕南地区的城镇化进程和产业的发展，交通必须先行，在陕南地区也不例外。在陕南三市这么大的国土面积上，想一步到位地实现交通的飞跃难度很大，故交通的改善也需分期进行。根据陕南的交通现状及产业发展的要求，一方面需要优先发展干线交通周围的支线交通，如十（十堰）天（天水）高速各出口周围的道路建设，另一方面需要优先发展重点村镇的专线交通，如旅游区对外道路和工业园区道路，在此基础上，逐步完善各市县的支线路网，形成干支结合的道路体系。

第四，重视对自然灾害的规避和防范。

陕南地区常见的自然灾害有滑坡、泥石流、洪水、干旱等，而这些灾害发生频率很高，各类灾害轮流上演，基本上每年都有，给陕南人民带来了很多生命和财产的损失。针对滑坡和泥石流灾害，当前能够采取的措施主要是避开地质灾害点，某些无法回避的点只能采取工程措施和植被稳固的方式。对于洪水灾害，居民点选址应在最高洪水位之上，并辅以河堤等工程措施；针对干旱，则要建立完善的村镇供水系统和雨水收集系统。

第五，重视生态环境的保护。

陕南地区工业较少，植被覆盖率高，传统的分散居住环境下产生的有限生活垃圾大多在环境的自净能力范围内，没有造成严重的生活污染，所以一直以山清水秀、环境优美而闻名。但在城镇化的推进过程中，居民点规模越来越大，布局越来越集中，同时，工业化的进程也在稳步推进中，如果没有对工业和生活污染的有效防治，陕南地区的生态环境将会迅速恶化，所以，以居民点的污水和垃圾处理、工业污染的防治为主的环境保护措施必须重视。在最近发布的《陕西省主体功能区规划》中，陕南地区大部分区域都列入了限制开发区，这也是从生态环境保护和国土开发的角度确定的大方向。

四、结论

由于处于欠发达山区，与外界的直接经济联系较少，又缺乏经济发展的内在动力，秦巴地区的发展水平一直较低。当前，在以政府为引导、以公共设施和基础设施为基础、以特色资源开发为动力、以小聚居的城镇化形式为载体的多方作用下，秦巴山区的城镇化进程必将进入一个新的阶段。

基金项目：宝鸡文理学院2009年院级重点项目（ZK09143）资助。

（作者单位：1.陕西省灾害监测与机理模拟重点实验室；2.宝鸡文理学院地理与环境学院）

责任编辑：杨再梅endprint