推进城乡基本公共服务均等化的思考

闫春晓　吴永林　费虹　王元元

自党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”以来，公共服务均等化就成为社会研究的热点、重点问题。党的十八届三中全会指出，要统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。本文按照马斯洛需求层次理论，阐述了关于“推进城乡基本公共服务均等化”的思考。

一、公共服务均等化的梯次结构

美国经济学家保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中指出：“公共产品是所有成员共同享用的集体消费品，一个人消费这种产品不会导致其他人对该产品消费的减少”，体现了公共产品的基本特征，即非竞争性和非排他性。而公共服务作为以服务形式存在的一种公共产品，它的非竞争性是指只要提供了公共服务，任何人对该公共服务的使用都不会影响其他人对这一公共服务的使用；它的非排他性是指只要提供了这种公共服务，那么就难以排除其他人对该公共服务的使用，这就是公共服务的基本特征。由于公共服务所具有的非竞争性和非排他性特征以及公共服务的投资成本较高的特征，决定了公共服务只能由政府负责并均等地向社会公众予以提供。

目前，我国还处于经济转轨时期，经济发展水平不高，国家财力还十分有限，城乡二元经济社会结构矛盾突出，因此，实现城乡公共服务均等化是我国的一项长期任务。公共服务包括教育、医疗、社会保障、科技、文化等多方面内容，在实现过程中应该按照马斯洛需求层次论，运用梯次结构，确立先后顺序，否则在政府财力相对有限的情况下，不按顺序实现公共服务均等化必然会造成供需不适应的局面，导致某层公共服务提供不足而另一层公共服务供给过度的状况，即推进城乡公共服务均等化需要分层次、分阶段，针对不同阶段要求提出不同的目标并采取不同的均等化标准。

首先，要明确基本公共服务范畴中“基本”的范围，确定基本公共服务包括的内容。按照马斯洛需求层次理论，最底层的生理需求是人类最基本的需求，如防饿、御寒、保证健康安全等，那么，与满足社会成员低层次消费需求有直接关系的就是基本公共服务。从社会成员的公共需求看，不论是城市居民还是农村居民，对某些物品和服务都有一致的需求，不会因社会地位和经济水平的差异而导致需求的差异，这类物品和服务就是基本公共服务。如图所示，是根据马斯洛需求层次论得出的公共服务均等化需求层次图：

根据上图，以基础教育为例，包括义务教育、高中教育和特殊教育。第一阶段是义务教育阶段（A1），这是基本公共服务均等化应考虑在内的部分；第二阶段是高中教育阶段（D1），这一阶段是在A1实现的基础上继续的高中教育的普及；第三阶段（G1）是高等教育阶段，主要针对某些接受高等教育的社会成员。以上三个阶段展现了基础教育实现的推进过程，而其他八项内容也是如此。

二、我国城乡基本公共服务非均等原因分析

（一）城乡基本公共服务均等化的含义及特征

城乡基本公共服务均等化是指，农村居民与城市居民在享有基础教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务不均等的社会环境下，政府以财政投入为主，向城乡居民一视同仁地提供符合其需求的、不同阶段具有不同标准的、最终大体均等的基本公共服务，最终使城乡居民在享受基本公共服务的数量和质量上相对均等，使公共资源在城乡间实现合理配置。

现阶段，我国城乡基本公共服务均等化的特征主要有：第一，长期性。由于我国是发展中国家，经济发展水平还不高，政府的财力相对有限，因此，实现完全意义上的公共服务均等化还不现实。按照公共服务均等化需求层次图，政府应该首先提供底层第一阶段的基本公共服务，以此类推，底层目标实现后再按照梯度结构逐步提高其他层次的公共服务，可见，实现城乡基本公共服务均等化是一个长期动态的过程。第二，重点性。一是应按照公共服务均等化需求层次图分层次及阶段优先供给基础教育、公共卫生、社会保障；二是长期以来城市偏向性的供给制度使得农村居民享有的公共服务一直很低，为了避免两极分化，应把侧重点放在农村公共服务的供给上。第三，相对性。城乡“均等化”不等于“平均化”，否则会导致效率的损失，最终不利于公平的实现。政府应该坚持以人为本，根据不同地区区情及居民对公共服务的需求制定符合该地区实际的公共服务供给方案，实现城乡居民需求的效用最大化。

（二）城乡基本公共服务非均等的原因

1.城乡二元结构的存在是造成城乡基本公共服务非均等的制度原因

为了支持重工业优先发展战略，我国1958年确立的户籍制度将人口划分为农业户口和非农业户口，从制度上把城乡居民割裂为两部分，限制了农村人口向城市的自由流动和迁移。在城市，实行以国家财政为主的“政府主导型”公共服务供给制度，城市居民能够得到更多的优惠补贴和福利待遇；在农村，除了国家提供有限的适当补贴供给基本公共服务外，大都实行由农村居民自行解决或通过集体筹措资金的“农民自保型”公共服务供给制度。这种城乡分治的做法导致了城乡结构的失衡，引起基本公共服务非均等供给。近年来，随着户籍制度的改革，农民流向城市的限制逐渐减少，但农民在城市依然享受不到均等的基本公共服务，如农民工社会保障、农民工子女基础教育等基本公共服务的享受仍不均等。

2.财政体制的城市偏向性是造成城乡基本公共服务非均等的重要原因

建国以后，一方面我国公共财政支出在农村义务教育、社会保障和医疗卫生等方面的投入逐渐增加，但与城市相比投入仍不够；另一方面，乡镇财政是供给农村基本公共服务主要的资金来源，农业税取消后，基层政府收入明显减少，使得本不充盈的基本公共服务财政投入进一步减少，城乡基本公共服务不均等的矛盾更加突出。

3.农民需求表达渠道不畅是造成城乡基本公共服务非均等的直接原因

受传统计划经济体制的影响，我国农村基本公共服务的供给都是按照计划建立起来的自上而下的决策机制，供非所求、求非所供便成为突出问题。这种自上而下的供给机制根据政府自身利益及政绩做出，往往投资那些见效快、周期短的公共服务，忽视了农民真正的需求偏好。另外，由于农民普遍文化水平不高、获取信息渠道较少以及法律和权利意识薄弱等原因，使得农民利益需求的表达处于真空地带，不免产生城乡基本公共服务非均等现象。

三、现阶段推进城乡基本公共服务均等化的途径

（一）建立城乡统一的基本公共服务体制机制

首先，必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，尽快建立城乡统一的基本公共服务体制（如：劳动就业制度、社会保障制度、户籍管理制度等），取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平、公正的国民待遇。其次，引入竞争机制，建立多元化的公共服务供给机制。根据公共产品性质的不同，公共服务分为纯公共服务和准公共服务两类。纯公共服务应由政府直接供给，而准公共服务可以引入市场机制，积极将民间资本和国外投资渠道纳入供给体系，从而提高供给效率。

（二）建立畅通的农民利益需求表达机制

目前，我国民众的利益表达渠道主要有政治协商制度、人民代表大会制度、信访制度以及各种形式的领导接待制度，但农民作为弱势群体在表达利益需求时，往往求告无门或代价昂贵。因此，应全面考虑农民的利益需求，实现农村基本公共服务供给机制由“自上而下”向“自下而上”转变。政府只有真正了解了农民的现实需求，才能有针对性地供给符合农民利益需求的基本公共服务，进一步推进城乡基本公共服务均等化的实现。

（三）实行城市对农村的“反哺—支持”机制

在现有的经济发展水平下，要实现城乡基本公共服务的均等化，就必须走城市“反哺—支持”农村的道路。通过政府的政策与调控，将原来偏向城市的一部分财力转移到对农村公共服务的供给上。具体来说，政府在公共财政上应注重对农村地区的倾斜，通过加强农村基础设施建设、在农村地区积极推广农业科学知识和先进技术、鼓励人才下乡等方式来实现城市对农村的支持与反哺，实现公共资源和生产要素在城乡间的合理配置，从而促进城乡基本公共服务均等化的实现。

（作者单位：1.3.4内蒙古师范大学经济学院；2.库都尔林业局爱林森林管护所）

责任编辑：代建明endprint