激励自主创新的财税政策思考

张淑欣

在创新驱动发展的时代背景下，自主创新能力的提高是我国经济发展和国家竞争力提升的核心与关键。自主创新的特点决定了财税政策介入的必要。近年来，一系列支持自主创新的财税政策的实施，对我国自主创新能力的提高发挥了重要作用，但仍存在着很多不足，需要不断的积极探索与完善。

一、财税政策激励自主创新的作用机理

作为政府干预和引导企业创新行为的重要手段，财税政策对自主创新的激励作用主要表现在以下几个方面：

（一）通过直接财政投入增强企业自主创新动力

自主创新是一项以市场为基础配置资源的活动，但创新成果的非竞争性和非排他性，使得企业自主创新的动力不足。财税政策作为政府干预创新的有效手段，可以通过对自主创新项目的直接投入或对创新给予不同形式的税收优惠，提高企业技术创新的预期收入，从而增强其创新动力。

（二）运用财政补贴政策等降低企业自主创新风险

科学研究投资规模大、投资周期长、投资风险高的特征，决定了任何自主创新活动均存在着很大的不确定性。政府可以通过财政科技支出或对创新企业实行财政补贴，以及加速折旧、税收减免等税收优惠政策，来帮助企业规避创新的风险，进而调动企业研发、创新的积极性。

（三）依靠政府采购制度等催化企业自主创新行为

对于企业来说，只有创新成果被认可，才有获利的可能。政府通过政府采购制度，增加创新产品的社会需求，降低了创新企业的市场经营风险。同时，政府的公共技术采购对社会具有导向和示范效应，可以激励企业的自主创新活动，并提高自主创新绩效。

二、激励自主创新财税政策的现实不足

近年来，我国科技经费投入增长稳定，R&D 经费投入及R&D 经费投入强度（与国内生产总值之比）均呈上升趋势，其中，财政科技支出总额持续增加，占国家财政总支出比重总体也呈现上升态势（见下表）。但还存在以下不足：

（一）财政科技投入总量偏低，支出结构不合理

虽然我国近年来科技经费投入不断增长，但与发达国家相比，无论R&D 经费投入还是财政科技投入仍然处于较低的水平。从支出结构来看，有限的财政科技经费更多地投向了科研机构和高等院校，受资助的企业仅涉及国家重点支持项目的少数单位，这就阻碍了企业作为自主创新主体其创新潜力的充分发挥。此外，财政科技专项资金的政出多门、管理缺乏“顶层设计”和相关部门的沟通不畅，降低了创新专项资金的使用效益。

（二）政府采购制度对自主创新的拉动作用不明显

虽然我国已实施一系列政府采购政策措施来拉动自主创新，但目前我国政府采购的规模仍然较小，2012年我国政府采购规模为13978亿元，占当年 GDP的比重为2.7%，远低于国际惯例10%的标准，这限制了政府采购对自主创新潜在的拉动作用。另外，从采购的产品类别看，多集中于办公用品，对高技术产业的关注不够。采购的功能也主要定位在提高资金使用效率和反腐方面，鼓励自主创新尚未成为主要政策目标。

（三）税收优惠政策的激励作用未得到有效发挥

首先，税收优惠政策设计有缺陷，引导作用不明显。我国目前的优惠政策属于“事后鼓励”，过于强调创新结果，这对于初创期的高新技术企业而言形同虚设。其次，税收优惠政策形式单一，重点片面。现有税收政策主要采取税率降低、税额减免的形式，这种事后鼓励的优惠方式易导致创新激励效果短期化。最后，税收优惠政策立法层次低，协调性差，影响了其效用的发挥。针对自主创新的税收法规大多以暂行条例、通知等形式下发，权威性和指导性差。并且，因为数量多，加之多头管理，部门间缺乏有效沟通，削弱了政策的激励作用。

三、完善激励自主创新的财税政策建议

（一）加大投入力度，调整支出结构，提高使用绩效

1.加大投入力度。我国当前的科技投入与创新型国家还有很大差距，因此，应借鉴国际经验从法律层次和操作程序入手，健全科技投入适度超前、稳定增长的机制，重点需要完善超收收入用于研发支出的实施办法，尽可能增加财政对科技投入的资金支持。

2.优化投入结构。改革现有以公益性单位为主体的投入格局，将资金与项目向企业倾斜，引导、激励其创新行为；就活动类型而言，提高基础研究、试验发展和前沿技术的资助力度；重点支持共性研发平台建设，建立健全科学的补贴机制，降低社会创新成本，加速创新过程。

3.完善管理体制，提高资金使用效益。完善科技资金管理的“顶层设计”，改分散使用为集中使用，加强资金相关部门的信息沟通，防止多头申报、重复申领；建立健全科学的项目评审、甄别标准，提高资助项目的立项质量；改革项目资助方式，据创新成果验收后拨付资金；强化监督，完善稽查，防止资金挤占与挪用。

（二）拓展创新导向的政府采购政策，强化其对创新的激励作用

1.扩大政府采购规模，确立鼓励自主创新的政策目标。要借鉴国际做法，将公共部门职能范畴内的采购均纳入采购范围，提高统一采购比重，特别是应提高对高新技术产品的采购比例，以增加技术创新产品的市场需求。及时修订《政府采购法》，以明确扶持自主创新的政策目标。

2.完善采购方法与手段，增强政府采购政策的实施效果。尽早颁布《国家自主创新产品申报说明》，以增强采购的实际操作性。已实施的自主创新产品政府首购、订购政策，降低了创新企业创新结果的风险，也对社会购买国内创新产品起到了示范带头作用，但还需要不断完善实施细则，并进一步提高首（订）购比重，推动本国企业创新成果转化。

3.充分发挥政府采购对中小企业创新的扶持作用。政府采购政策有必要对创新活力最强、实力却较弱的中小企业实行倾斜，如制定中小企业自主创新产品目录，降低中小企业的进入门槛；在合同中给予符合条件的中小企业特别的价格优惠；规定中小企业享有转包大型企业一定比例的大额采购合同的权利等。

（三）完善税收优惠政策，激励企业加大自主创新投入

1.提升税收优惠政策立法层次，优化税收政策作用方式。由于当前税收优惠立法层次低所导致的创新激励的阻滞，建议由高级次的立法机构制定针对自主创新的专项税收优惠法，以增强税收激励政策的系统性、透明性。在优惠方式上，实行直接向间接优惠形式的转变，注重税基减免，并强调事前与事后优惠的结合，发挥合力，调动企业研发的积极性。

2.完善所得税优惠政策，加大流转税优惠力度。首先，打破区域界限，突出产业优惠，凡是符合创新要求的企业均可享受“普惠制”优惠待遇；其次，扩大优惠的地区范围，对国家级自主创新示范区内实行的试点政策尽快在全国推广；最后，在“营改增”改革进程中，考虑优先将无形资产转让纳入增值税征税范围，给处于初创期的高新技术企业更大的扶持。

3.建立健全促进产学研协同创新的税收政策。产学研协同创新是科技创新、扩散、应用的有效路径，目前我国对于企业、高校以及科研院所的优惠政策基本属于条块分割，未能形成政策合力，降低了优惠政策的实施效果。因此，需要制定专门的税收优惠政策，激励创新主体突破壁垒，促进创新资源和要素的有效汇聚。

基金项目：2013年安徽省教育厅人文社科项目“基于组织与资源整合的产业自主创新政策研究”（项目号：SK2013B114）阶段性研究成果。

（作者单位：安徽建筑大学管理学院）

责任编辑：杨再梅endprint