我国地方公债自发自还新问题及解决对策

赵鸿鑫　储星星　刘玉兰

摘要：结构性调整引致了更多更新的融资需求，政府通常在风险可控的情况下会尝试发行公债以填补资金缺口。充分解析我国地方政府自发自还公债的政策优势，理性透析地方政府尝债压力和信用风险等诸多因素，对于下一步规范和完善我国地方公债具有重要意义。

关键词：地方公债 信用风险 对策建议

一、地方公债自发自还的优势

2014年5月21日，由国务院批准，确定10个省区市试点自发自还地方政府债券，新增了4个试点。在2014内4000亿元地方公债发行规模内，10省市自发债计划发行总规模达到1092亿元，其余地区由财政部代发代还。2014年，自发自还试点的10省市在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、利息支付和本金偿还。政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例4∶3∶3。地方政府自发自还有其独特的优势。

（一）地方公债的发债主体更加明确

政府在之前隐性担保的大量“融资平台”公司主体不明确，存在多头举债和对融资成本的控制不够等问题。而地方政府作为公债的发行主体，无论在偿债义务还是法律责任方面，都有直接的关系，使试点区自觉承担债券发行和还本付息的责任。

（二）降低了地方政府的融资成本

地方机构和个人投资者积极购买地方公债，政府可以实现低成本融资。而且发行采用承销和招标的方式，单个承销团成员的最高承销（或招标）限额不得超过发行额的30%，有助于杜绝“垄断”承销和促进市场公平。

（三）地方公债具有品种优势

一是利率以同期限新发国债发行利率及市场为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率，使得自发自还的地方债券利率水平更加合理；二是还款期限可控，一般都有较充裕的还款时间；三是实行年度发行额管理。再次，引进信用评级，风险管理能力得到提升。自发自还地方债信用评级体系的建立，采取了更为公开透明的运作机制，有助于防控地方政府债务风险。

二、地方公债自发自还面临的新问题

（一）地方偿债压力空前加大

在2014年4000亿元地方债发行规模内，上海等10个地区试点地方政府债券自发自还，自发自还债券总规模为1092亿元。这是我国地方公债迈出的巨大一步，也使地方偿债压力增大。据财政部副部长王保安表示，今年也是地方政府性债务压力最严重的一年：一是短期内偿债压力较大，今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%；二是化解债务压力较大，地方政府举债融资不规范，多头举债，举借主体多达15.4万家，举债方式有30余种，存在过多过滥现象。

（二）各地方政府会盲目扩大预算额

2011年的自发代还试点工作，发债主体和偿债主体不完全一致，使地方政府盲目扩大预算额。2014年拟将10个试点区进行地方政府债券自发自还，这更有可能导致地方政府会盲目扩大预算额。如果确立了地方公债的合法地位，地方政府很可能会借此机会进一步大量举债，其结果可能会导致地方公债发行的失控。而且在自发自还中，简化了中央审批环节，不受中央控制，道德风险的存在，很可能会进一步助涨地方公债的泛滥。

（三）对地方公债的评级难题待解

地方政府自发自还中增加了信用评级，而对于评级公司和政府的信誉状况还有待实践的证明。一是我国有的地方政府有操纵评级公司的情况，对于此次的评级公司能否保持公正、独立和客观表示担忧；二是政府的行政力量无处不在，可能会对评级公司形成一种约束，做出有失偏颇的决策。我国信用评级机构本身尚处于不断发展和完善的过程中，在短时间内难以充分发挥信用评级的功能，评级质量的提高和评级结果的检验都需要时间。

（四）地方公债的信用风险

地方公债的信用风险是指地方公债发行人到期不能或不愿履行借款协议或者由于政府信用水平的变动和履约能力的变化，未能如期偿还其债务，致使债权人遭受损失的可能性。自发自还中债券资金只能用于城市建设等公益性基础设施资本支出或置换存量债务，这些建设项目周期长、收益低，其效益的产生也是一个长期的过程，而且在我国并不完善的社会主义市场经济条件下，地方公债的使用效果并不完全是可控的。

三、规范地方公债自发自还行为的对策

（一）规范、完善地方政府职能

建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，而从市场经济发展的实际效果看，近几年地方国企纷纷陷入困境，给地方财政造成很大压力。目前体制下发行地方公债，地方政府职能中经济职能不应作为主要职能。如若地方政府仍将大量的资金投到经济建设，尤其是企业建设、项目投资中去，或者挪用其他款项进行项目投资，这样就很可能会增大地方金融的风险，造成难以预料的后果。因此，必须加强对地方政府官员的监督。一是必须加强对政府官员及政府财政行为法律制约和民主监督。二是在进一步完善各级人大制度的基础上，切实代表公民对公共决策进行民主评议、民主监督、民主制约，将政府行为置于公民的管理之中，并以是否符合人民的意愿为标准，衡量政府政策的公平、效率。三是本着局部效益和全局利益、短期目标和长远发展相结合的原则，建立全面、科学的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制。

（二）明确地方债务的偿还主体

在现实中，一些地方因地方政府的偿债能力相当低，很可能到期无法偿还债务，结果中央政府最终又成为地方债的“埋单人”。因此，必须根据实际情况，运用法律或其他强制性的方式来规定偿债主体。中央应该制定合乎实际经济状况的债务分配办法，制定相关的法律和规章制度，强制性地要求该地区必须在债务到期时能够自主偿还债务。明确地方政府作为公债的发行、使用和偿还主体，在法律和理论上负有偿还责任；对于财政部代发代还公债的地方政府，中央可通过各种手段，包括替换其领导班子，严格制定地方债务偿还机制。如果地方由于特殊原因，比如基础设施建设或者工程建设等较长期的工程项目由于收益率低，投资回收较慢无法按时还债时，可以先由中央代为偿还。但中央要规定地方的还债期限，按期足额返还给中央。endprint

（三）逐步化解地方政府现存债务

由于中国行政考核体系有待健全，缺乏有效的监督与制约，造成地方政府债务不明确。而且以前没有明确的信用评级制度和信息披露制度，政府容易进行暗箱操作，使债务不透明、结构不合理、风险大。所以在自发自还的试点区的政府应将限额控制、纳入预算管理来规范地方债务，纳入规范化管理，有利于了解债务规模和缓解风险。促进地方政府的举债行为显性化，这使得地方政府的债务总量更加透明，更大程度接受监管，且剥离地方城投平台的政府融资功能，隔断了地方政府与城投平台债务，防止城投平台债务风险的进一步扩大。

（四）建立科学合理的信用评级制度和信息公开披露制度

地方公债筹集的建设资金应纳入地方财政预算，接受同级人大监督，定期向同级人大汇报资金情况。在条件成熟时，地方公债资金使用情况和公共项目建设情况应实行强制性的信息公开批露割度。地方政府应定期向社会和投资者公开地方公债发行、使用、流通、偿还等方面的信息和情况，接受社会和投资者监督。这样有利于保证地方公债资金用于原定建设项目，保证地方公债的有效偿还，降低投资者的投资风险。与此同时地方政府对公开披露的信息真实性负责，这会促使地方政府合理确定发债规模，认真规划使用地方公债资金，提高地方公债资金的使用效率和偿还能力，逐步提高地方财政运行状况的透明度。

结合《预算法》，取消对地方发行债券的禁令，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，是大势所趋。但地方政府发债的安全锁一定要做得坚固。将地方债务列入预算接受人大的审议，让地方政府在债券市场公开发行债券融资，接受市场的制约，给地方债务总额制定不可逾越的法律红线，有助于约束和规范政府债务，使之既合乎公共需要也确保安全可靠。■

参考文献：

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[3]付传明.我国地方公债二级市场发展刍议[J].地方经济，2013（3）：281

[4]李丽辉.自发自还地方债，开了明渠堵暗道[N]. 人民日报，2014（5）

（赵鸿鑫，1989年生，云南保山人，云南大学硕士生。研究方向：财政学；储星星，1990年生，安徽安庆人。云南大学硕士生。研究方向：金融学。刘玉兰，1991年生，四川资阳人，云南大学硕士生。研究方向：财政学）endprint