上海碳交易试点进展调研报告

张昕　范迪　桑懿

上海是全国的经济和金融中心，随着社会经济的快速发展，上海市能源消费总量一直保持快速增长，并且能耗总量和人均能耗量都处于较高水平。例如，上海市1995年能源消费总量为4465.87万吨标准煤，到2012年时则上升到1亿1362.15万吨标准煤，增长了2.54倍，年均增长约为5.6%。

上海市注重建设生态文明和节能减排工作，以相对较小的能耗增幅创造了经济的快速增长，为实现节能减排目标宁愿牺牲部分经济产值。1995—2012年间，上海市的单位国内生产总值能耗却不断下降，从1995年的1.78吨标准煤/万元下降到2012年的0.57吨标准煤/万元，年下降率约为7%。从2007年以来，上海市关停“三高一低”（高能耗、高污染、高危险、低效益）项目共计4700多项。特别是2012年，在经济下行压力巨大的情况下，上海市实施调整关停企业和项目900项，减少产值近270亿元。2012年，上海市单位GDP能耗下降超过6%，规模以上工业万元增加值能耗下降近5.9%，均超额完成年度目标。

“十二五”期间，上海市将进一步加大节能减排力度；到2020年，上海市力争实现传统化石能源消费总量零增长，能源利用效率主要指标达到国际先进水平，人均能源消费量和碳排放量基本实现零增长，单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%的总目标。

从2012年8月上海市启动碳交易试点工作以来，按照 “力争建成一个具有一定兼容性、开放性和示范效应的碳排放交易市场，为全国碳交易市场建设先行先试”的目标和原则，上海市碳交易市场建设做了“既快又实”的准备工作。2013年11月26日，上海碳交易市场正式启动。基于对上海市碳交易市场的跟踪调研，将上海碳交易市场制度建设和运行特点及其存在的问题，以及相关政策建议总结如下。

一、制度设计和建设特点

（一）构建了较完善碳交易政策法规体系，政府部门分工协调明确

上海市碳交易政策法规体系主要由地方政府规章和上海市发改委文件构成，涉及上海市碳交易的法律基础、指导性文件，以及关于配额分配、二氧化碳排放核算和报告、配额注册登记和管理、市场交易等领域的规章和技术标准，共计约21件，如《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》、《上海市碳排放管理试行办法》、《上海市温室气体排放核算与报告指南（试行）》、《上海市2013—2015年碳排放配额分配和管理方案》、《上海市碳排放配额登记管理暂行规定》、《上海环境能源交易所碳排放交易规则》、《上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法》和《上海市碳排放核查工作规则（试行）》等规章和技术标准。

（二）形成了实际的排放总量控制目标，覆盖行业范围广泛

严格地说，上海碳交易市场碳排放总量目标仍是排放强度框架下的总量目标，但经过对参与碳交易的企业和单位二氧化碳排放量的盘查，实际上已经“自下而上”地形成了上海碳交易市场的排放总量控制目标，覆盖了17个工业和非工业领域行业，与其他试点碳市场相比，覆盖行业较多，特别是包括了航空、港口、机场、铁路等排放较大但控排难度也较大的行业。

（三）初步建立了一套统一的碳排放核算、报告和核查体系

上海市制定、形成并正式发布了《上海市温室气体排放核算与报告指南（试行）》以及钢铁、电力、热力、化工等九个行业的碳排放核算方法，形成了“9+1”的温室气体核算和报告模式，初步建立了一套统一的碳排放报告和核算方法和报告体系。核算温室气体排放量可基于计算或测量的方法。同一排放主体的温室气体排放量可以选用上述两种方法获得，但如果采用测量的方法则应通过计算法验证测量法的结果。

（四）配额分配上采用历史法与基准线法相结合，免费分配配额为主，但将尝试拍卖配额，三年配额集中发放

根据行业排放特点，分别采用历史法和基准线法为不同的行业企业分配配额。工业（除电力行业外）及商场、宾馆、商务办公楼等建筑采用历史法分配配额，电力（到机组）、航空、港口、机场等行业采用行业基准线法分配配额。考虑企业先期减排的贡献，防止对采用历史法分配配额的企业产生“鞭打快牛”的现象，并对于采用历史法分配配额的企业一次性发放2013—2015年各年度配额；对于采用基准线法分配配额的企业，根据其各年度排放基准，按照2009—2011年正常生产运营年份的平均业务量确定并一次性发放其2013—2015年各年度预配额。配额可以留存至下一年度使用，但是不能从未来年度预借。虽然采取一次性发放三年配额并参与交易有利于配额管理，增加了配额市场流通，但也可能面临因流通配额过多而压低配额价格的危险。试点期间，碳排放初始配额实行免费发放，并将在合适的时候推行拍卖等有偿配额分配方式，但尚没有拍卖配额的具体时间表。

（五）更广泛地使用核证的中国温室减排量（CCER）用于配额抵消

上海市规定，参加碳交易的试点企业还可以使用CCER作为补充履行配额清缴抵消义务。届时，一吨CCER相当于一吨二氧化碳（CO2）配额，CCER的清缴比例最高不超过该年度企业通过分配取得的配额量的5%。需要注意的是，参与试点的企业使用CCER履行清缴义务时，不能使用在其自身排放边界范围内的CCER。与其他试点碳交易市场相比，虽然可用于清缴的CCER比例低于广东的10%，与北京持平，但是上海碳交易市场没有规定使用的范围，而北京、广州则倾向使用试点地区行政辖区范围内产生的CCER。例如，北京要求CCER中北京市辖区内开发的减排量达到50%，广东则要求省内开发的减排量达到70%。

（六）以激励机制推动企业参与碳交易

上海市主要采用政策支持和金融扶持措施激励碳交易试点企业积极参与碳交易，主动完成履约，减少碳排放量。在政策方面，碳交易试点企业如开展节能改造、淘汰落后产能、开发利用可再生能源等活动，可以继续享受上海市规定的节能减排专项资金支持政策，同时可以优先申报国家节能减排相关扶持政策和预算内投资的资金支持项目，还可享受上海市内减排相关扶持政策，申请项目时可获得优先支持。在金融手段方面，鼓励银行等金融机构优先为参与碳交易试点企业提供与节能减碳项目相关的融资支持。endprint

二、上海碳交易运行情况

上海碳排放试点交易于2013年11月26日正式启动。截止2014年3月31日，累计成交20.36万吨配额，成交金额761.29万元（表1）。启动首日，上海市碳排放2013—2015年年度配额对应成交价格依次为27元、26元、25元人民币，成交量分别为5000吨、4000吨、500吨二氧化碳。首日参与交易的企业分别为上海市高排放企业如申能外高桥第三发电厂、中国石油化工股份有限公司上海高桥分公司、上海焦化有限公司、华能国际电力股份有限公司上海石洞口第一电厂、申能外高桥第二发电厂、中国石化上海石油化工股份有限公司。首个交易日之后，2014和2015年配额（SHEA14和SHEA15）就再无交易。

图1所示为上海市碳交易市场2013年11月26日—2014年3月31日交易情况。开市以来只有4天没有成交，就2013年度而言，交易量和交易价格呈现平稳的势态。除去开市首日的1.2万吨交易量，整个2013年的日交易量在100—600吨浮动，仅有5天的成交量突破1000吨。就交易价格而言，首日2013年配额以27元/吨成交后，其价格缓慢上涨至29元/吨，随后始终在29元上下浮动。2013年12月12日，价格上扬至最高价31.80元/吨，但成交量只有500吨。随后2013年12月13日价格又重回28.5元/吨，再次进入盘整期，没有能够突破30元/吨的界限。2013年上海整年累计成交2.327万吨配额，累计成交金额64.53万元，其中2014和2015年配额成交量6000吨，累计金额15.5万元。

进入2014年后，上海碳交易情况可以大致分为两个阶段：春节前交易量继续2013年的小额成交量的势态，每日成交量在100—500吨左右，只有2天成交量突破1000吨，价格在29—30元之间浮动。2014年1月17日放量成交1300吨，价格冲上32.5元/吨，此后价格趋于稳定并在32.5—33间小幅盘整；春节假期后（2014年2月7日起），交易局面开始发生变化，交易价格也在2月份的基础上持续上扬，从每吨33元一路上涨至44.9元，随后在39—40元附近上下浮动。与此同时，成交量呈现大幅增加的情况，有3天出现大额成交量，分别为2.06万吨（2月13日）、2.73万吨（3月3日）和4.5万吨（3月20日）。除去这三个交易日，其他日均成交量为2400吨，成交量在1000—5000吨之间波动，相比开市至春节前的日均500吨，成交量翻了近5倍。

导致这样的上升态势可能有以下几点原因：（1）随着年度排放报告和核查工作的开展，部分碳交易试点企业开始在碳交易市场上进行买卖，以满足自身配额履约的要求或者降低履约成本；（2）随着碳交易市场的发展和宣传工作的加大，碳交易试点企业对碳交易政策的信心增强，对碳交易有了更深入的了解，开始主动参与碳交易；（3）部分非履约机构对碳交易市场资本运作获利存在较高市场预期，开始主动进入碳交易市场。

三、上海碳交易市场存在的问题

（一）法律效力较弱

与深圳市和北京市出台的市级人大决定相比，上海市是以市长令形式颁布的《上海市碳排放管理试行办法》（以下简称：《管理办法》），法律效力相对薄弱。受法律效力的制约，根据《管理办法》对于违反规定的控排企业的处罚力度最高为10万元人民币（2014年2月24日行政处罚上调至20万元人民币），这样的处罚力度对于一些年产值上亿的大型控排企业仅仅只是九牛一毛，法律约束力明显不足。此外，与深圳碳交易试点出台的《深圳市碳排放权交易试点工作实施方案》相比，上海市的《管理办法》并没有将上海市的减排目标纳入在内，导致试点的具体实施工作缺乏相关法律支撑，也直接影响企业参与碳交易市场的积极性和碳交易市场的活跃度。

（二）配额分配尺度松紧不一，调整能力较弱

上海市对不同行业采用了不同分配配额方法，对于电力企业采用行业基准法并以发电机组为基础进行分配，而对其他行业主要采用历史法分配。由于配额分配办法的差异，电力行业配额量较紧张，履约难度大；而其他行业的部分企业配额相对较充份，完成履约的难度较小。碳交易试点企业的配额是一次性发放的，企业在2013年就直接取得了2013、2014、2015年三年的配额。一次性发放配额的情况下，下年度的配额是基本没有调整的余地。虽然对于取得预配额的企业每年会有一次配额的调整，但这个调整是基于企业的实际生产，与其他试点地区每年重新根据总体情况调整后重新分配相比，上海碳交易市场的这种一次性分配方法对试点企业的配额管理提出了更高的要求。

（三）碳交易市场流动性受限制，市场活跃度不高

由于参加上海碳交易市场的控排企业所处行业不同且规模存在巨大差异，因此，从配额分配的结果来看，上海的配额分布与湖北省和广东省相似，也存在配额垄断的现象。统计数据显示，目前上海2013年的配额中约70%的配额掌握在宝钢集团、华能集团和申能集团等少数企业手中，即试点的大部分企业账户里的配额加起来还不到总量的30%。加之上述几家大型企业排放配额本身就很紧张，如果在试点期间，它们为保证自身所持有的配额能够进行履约，而仅将很少量配额投放市场甚至不进入市场交易，那么上海碳交易市场的实际交易量将会非常少，从而导致整个上海碳交易市场“天生”配额流动性不足，配额交易不够活跃。

（四）尚未真正建成以市场为基础的价格机制

碳交易价格是碳市场的晴雨表，碳价格主要受减排政策、能源价格、减排技术水平、市场基本面等几个因素影响。目前，上海碳交易价格的波动并没有真实反映出碳交易市场的供需情况，也没有反映出真正的减排成本，多数情况是政策导向和人为操作的结果。

（五）企业减排目标与节能考核目标没有直接挂钩，影响部分企业参加碳交易的积极性

上海企业减排目标与节能目标并不挂钩，相对于碳交易试点，大部分企业更愿意完成国家的节能目标以寻求更高的补贴，甚至部分企业认为参加碳交易将增加企业的负担和成本，从而消极对待碳交易。因此，如何将碳交易工作和目前节能减排考核工作有机结合，如何提高企业参与碳交易的积极性，仍是一项艰巨任务。endprint

四、政策建议

（一）加快碳交易国家政策法规体系建设

从上海碳交易试点的立法特点可以看出，对于一些无法完成减排目标的企业，由于地方法令的限制，相对于北京和深圳，上海的处罚力度相对较小。正如上海市发改委在启动会上所说的，由于地方性的法规权力很有限，上海试点最高处罚额度是10万元人民币（目前已经调整为20万元人民币），对于一些大型企业来说起不到实质上的限制作用，只能依赖这些企业的社会责任意识。一旦真有企业愿意花10万元超排而不履约，除了将其曝光，并将其放到征信系统中进行记录以外，依照现有法规并没有非常行之有效的方式防止其违规。因此，在认真履行现有制度，保证碳交易市场正常运行的同时，碳交易市场更需要国家层面的立法支持，为碳交易制度提供强有力的法律保障。

（二）加快和深化能源、资源、节能减排技术市场机制建设

碳交易市场与能源、资源、节能减排技术市场密切相关，碳交易价格与能效、能源和资源价格、环保成本、节能减排技术水平、节能减排成本密切相关。因此，必须深化能源和资源产品价格改革，培育市场竞争条件下的价格形成机制，建立和完善能源产品、环保产品、节能减排技术产品在经济市场化条件下价格形成机制，建立有利于能源和资源节约与合理开发的价格激励机制和约束机制，从而推动形成基于市场的碳交易价格机制。

（三）在坚持“碳交易市场的核心是减排”的前提下，开拓多种渠道和方式增强碳交易市场的流动性和交易活跃度

可以采用政府预留配额、配额拍卖和回购、设立碳基金、设置价格下限、适量扩大CCER进入碳市场比例等方式适度调控碳交易市场的流动性和交易活跃度，更重要的是应积极尝试开发碳金融产品，并在适当的时间开放个人参与碳市场，这样不仅能够调动整个市场交易的积极性，增强碳市场的流动性，在纳入更多金融机构参与市场的同时，个人的参与也将极大地刺激市场的活跃度。

（四）尝试将减排目标和节能目标挂钩

相对于已经开展多年，并拥有大量政策扶持的国家节能补贴政策，目前碳交易试点尚处于实施摸索和学习阶段。因此，以一些刚刚进入碳市场的企业角度来看，它们往往无法分清节能目标和减排目标的区别，并花费相当多的时间进行研究和比对；而一些很早以前就参与国家节能工作的企业在面对两个目标时则更愿意选择前者，并获得更高的补贴效益，从而使碳交易试点的参与度和交易量大打折扣。同时，我们也应注意到，目前节能工作和碳交易工作在国家层面尚属于两个不同的主管部门分管，而碳排放控制和节能相似，都拥有极强的政策依赖性，需要政府的前期引导和培育。因此，建议政府在碳交易试点期间尽快明确两个目标之间的关系，并通过有效的协调机制使两个目标挂钩，减轻参与企业的负担，并进一步促进碳交易市场的快速健康发展。■

（张昕，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心研究员，博士。研究方向：碳排放权交易市场制度要素研究和设计，行业二氧化碳排放核算、监测和报告，企业碳资产管理。范迪，上海环境能源交易所。桑懿，上海环境能源交易所）endprint