赋予地方税收立法权的理论依据与实践原则

吕会庆，张巍

摘要：我国的税收立法权高度集中于中央，在一定程度上影响了地方政府在经济发展中的积极性与主动性，影响了地方因地制宜配置资源、安排收支及提供公共服务的能力和效果。赋予地方税收立法权具有法学理论依据，同时也有利于地方政府提高公共产品供给的效率和效益、规范地方政府财政收入以及优化资源配置。在实践中，赋予地方税收立法权要兼顾中央宏观调控与地方因地制宜，遵守事权、财权、税权相统一原则和法定原则。

关键词：税收；税收立法权；地方税收立法权

所谓税收立法权，是指国家的立法机关或者政权机关依照法定程序享有的制定、修改、补充、解释和废止税收法律，以及调整税收征纳关系的权力。地方税收立法权则是指地方立法机关和地方政府所享有的税收立法权。目前，我国在税收立法权方面仍然强调税收政策统一、税权集中，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中明文规定：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。地方在法律上并不享有独立的、完整的税收立法权。税收立法权高度集中于中央，与我国的政治经济体制和历史文化传统有着密切的联系，也是我国法权高度集中、中央统揽全局并实施宏观调控的客观要求，对于提高中央财力、维护国家税收政策的权威性和统一性发挥了积极的作用。然而，随着社会经济的发展，高度集中的税收立法权导致税收管理体制僵化，制约了税收调控作用的发挥和经济效率的提高，己严重影响了地方因地制宜配置资源、安排收支及提供公共服务的能力和效果。因此，适当赋予地方税收立法权具有重要的理论意义和现实意义。

一、赋予地方税收立法权的理论依据

（一）赋予地方税收立法权具有法学理论基础

我国宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府在不与宪法、法律和行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。从理论上讲，宪法在将立法权赋予地方时，并没有将税收立法权明确排除在外，地方作为立法主体应享有一定的税收立法权，这是赋予地方税收立法权的根本法律依据。我国《立法法》第8条规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”；第9条规定，有关税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规”。可以看出，《立法法》既强调了全国人大及其常委会在制定税收法律方面的主导地位，同时也考虑到我国的税收法律关系具有复杂多变的特点，因此仅规定有关税收的基本制度和法律由全国人大及其常委会制定，一般的税收法律法规可以授权国务院及其财政和税收主管部门或者地方立法。《税收征收管理法》第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的规定。”由此可见，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税只能由全国人大及其常委会进行立法规范，但是税收立法权涉及的内容很多，地方完全可以就其它事项行使税收立法权，在法律规定的范围内对相关税收要素进行调整。

（二）社会公共产品理论要求赋予地方税收立法权

税收是对社会产品特别是对社会公共产品的一种分配活动。政府通过征税筹集资金，提供社会需要的公共产品，因此税收立法权与公共产品的提供密切相关。由于政府作为提供公共产品的主体具有鲜明的层次性，而公共产品的受益群体又具有区域差异性，中央政府不可能了解每个地方政府和受众的不同需要，在全国范围内提供相同的公共产品不仅降低效率，还会造成资源的浪费，较之于中央政府，地方政府无疑在对本地区发展情况的把握方面具有明显的信息资源优势，更了解本地经济发展情况，更了解本地民众需求，这就有利于向公民提供更有效和更需要的公共产品。同时，地方政府提供地方公共产品有利于政府权责的清晰划分，能够使公民更加便于监督地方政府，使其在公共产品的提供上更具有针对性和高效性，从而提高地方政府提供公共产品的效率和效益。这就要求地方政府担当起向本地区的公民提供最有效的公共产品的责任，也就需要有一定的财政自主权，这样才能够使地方政府有充足的自有财政收入去提供有利于本地区发展的公共产品，而政府为了确保提供公共产品时的效率最大化，就必须拥有提供适合本地发展的公共产品的财政投入，这也就要求地方政府拥有税收立法权。

（三）赋予地方税收立法权是规范地方财政收入的需要

目前，我国地方参与国民收入分配的依据和方式很不规范，地方没有独立、完整的税收立法权是造成这一现象的根本原因。改革开放以来，为调动地方发展经济、管理社会事务、提供公共服务的主动性和积极性，中央逐步下放了部分事权和财权，地方变成了一个具有相对独立管理和控制职能的层级主体，在决定和处理本区域内的政治、经济和社会事务方面拥有了越来越多的独立性和自主权。而政府履行公共服务、社会福利、维护社会治安、进行基础设施建设等一切公共事务，皆必须以财政为基础。然而，地方在支出需求不断扩大的情况下，却没有独立的取得财政收入的税收立法权，地方政府的财权无法和事权相配，各级政府在不能通过税收这个合法渠道取得足额财政收入的情况下，必然要通过其他非税收途径筹措收入，这其中一些变通的措施就应运而生，如以权代法，以费挤税的现象，不管这些收入的取得是否具有经济上的合理性，它们在法律上都不具有正当性、合法性。法外收费行为的存在，严重破坏了国家法制的统一，削弱了中央立法的权威，侵蚀了法定税基。赋予地方部分税收立法权，使地方能够通过税收立法权因地制宜地合法取得收入，为地方政府提供公共产品和服务奠定财政基础，只有这样，才能从根本上规范地方的财政收入行为。

（四）赋予地方税收立法权有利于优化资源配置

税收立法权是一种重要的资源配置权，其配置的效益如何直接取决于立法主体在立法决策过程中对相关信息的掌握程度。按照经济学上资源配置效率原理，一级决策主体的管理半径是有限的，超越范围之外，该主体获取的信息就不完全，所作出的决策便难以真实反映客观情况和实际需要，所提供的公共服务和公共产品也难以符合当地民众的偏好。我国幅员辽阔，人口众多，民族风情各异，区域经济发展不平衡，地区间资源优势和税源条件有很大差异。考虑这些客观情况，全部税法都由中央集中制定，就很难适应各地的现实要求。较之中央政府，地方政府更贴近居民和社区，在充分掌握和收集地区经济信息上具有比较优势，能贴切的了解社会和个人的需求并及时准确地作出针对性的反应。因此，地方政府理应在地方资源配置中发挥不可或缺的作用。而地方税是配置地方资源的重要经济杠杆，这就自然要求地方拥有一定的税收立法权，允许地方根据当地经济、税源状况、财政收支需要、经济发展目标等客观情况，确定税基，选择税种，调整税率。通过地方税收立法权因地制宜地优化区域资源配置，使地区政治、经济、社会生活协调发展，进而促进社会主义和谐社会的构建。

二、赋予地方税收立法权的实践原则

（一）兼顾中央宏观调控与地方因地制宜

我国是实行单一制政治体制的社会主义国家，在税收上要维护国家税法的统一和完整，发挥税收的宏观调控功能，统一协调全国各地区的税收活动，维护全国统一市场和企业平等竞争。所以涉及国家宏观调控，对整个市场环境和国民经济有重大影响的税收立法权如中央税与共享税的税收立法权须集中于中央，以加强中央的统一领导，维护中央权威，增强中央的宏观调控能力。考虑到我国各地经济发展和资源状况的差异，为便于地方政府因地制宜处理一些地方性税收问题，更好地通过税收组织收入满足地方事权以及利用税收杠杆调控地方经济的需要，就要求赋予地方部分税收立法权。所以那些不涉及整个国民经济，只对地方经济有影响，能够有利于地方因地制宜配置资源的税收立法权可以下放给地方。所以，既不能因为要确保中央的宏观调控而将税收立法权完全集中于中央，由此忽视地方的发展需要，也不能为了地方能够因地制宜地配置资源而过度地下放税收立法权给地方，由此影响到中央的宏观调控。

（二）坚持事权、财权、税权相统一

事权是基础，财权是履行事权的保证，税权是实现财权的手段。分税制财政体制使地方各级政府的事权逐渐明确，对于调控地方经济，发展公共事业的作用越来越大，而所需公共支出必须以财权为保障。因此，财权在这里不是简单的收入和权力问题，而是义务，包括利用财政杠杆调控经济的义务和利用财政收入支付公共需求的义务。但是，如果只规定中央或地方应尽的义务，而不赋予其相应的权利，就会在很大程度上打击其主动性；反之，就很有可能成为权力滥用的源泉。由于税收具有的组织收入和调控经济的功能，特别是税收成为财政收入最主要的来源，税收管理权也就必然成为实现财政收入的手段。按照事权、财权与税权相统一的原则，合理划分中央和地方税收立法权，赋予地方政府一定的税收立法权，以保证地方根据社会经济发展的实际状况调整税收政策，组织财政收入，按地方经济的特点和需求实施宏观调控。只有这样，才能充分调动中央和地方的积极性，才能保证各级政府履行自己的事权。

（三）坚持法定原则

法定原则就是在确立地方税收立法权时严格依法进行，一方面，明确地方的税收立法权限，使其更为具体化、规范化，具体来说应该依法明确哪些是具有税收立法权的地方机关，然后确立相应机构享有多大范围的税收立法权；另一方面，地方税收立法的主体、立法的权限及其相互之间的关系应以法律的形式稳固下来。而税收立法权只是地方税收法律体系的一部分，地方税收法律体系和税制结构体系共同构成完整的地方税体系。因此，赋予地方税收立法权有必要结合税收执法权和税收司法权的纵向划分问题，进一步明确地方政府的税收执法权和司法权，形成一个与分税制财政体制相适应的地方税收法律体系。有了法律的约束，地方有权立法的机关就能够受法律的限制在自己拥有的权限范围内依法正确并且合理的行使自己的税收立法权。法定原则清楚界定了地方税收法规、地方税收规章的边界，只有遵守税收法定原则才能有利于明确地方税收立法机关的立法责任，从而使立法能够有效地实施，法律监督也能有效的执行。

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[责任编辑：胡 悦]